公益慈善组织发展现状及对策研究——以广州为例

钟丽欢

（广州科技贸易职业学院，广东广州 511442）

公益慈善组织发展现状及对策研究
——以广州为例

钟丽欢

（广州科技贸易职业学院，广东广州 511442）

改革开放以后，公益慈善组织开始在广东发展起来。2008年汶川地震的发生，给了公益慈善组织快速发展壮大的契机，同时，也让它们面临着新的困境与挑战。文中以广州公益慈善组织作为研究对象，就广州公益慈善组织的发展现状、问题以及发展对策展开分析。

广州；公益慈善组织；发展对策

中国社会正朝着“小政府、大社会”的方向迈进。而在中国社会快速转型的契机之下，中国的慈善事业也发展迅速。党的“十七大”以来，创建和谐社会的步伐进一步加快，谋求城乡之间、地区之间、社会成员之间的全面协调发展、共享改革成果，已成为各阶层的共识和政府工作的重中之重，明确了慈善事业在社会保障中的补充作用[1]。

近年来，广东基金会用于扶贫济困、救灾防害、安老抚幼、扶弱助孤、助学助医等活动开支近4亿元，帮助了最需要关怀的社会困难群体和特殊群体，产生了重大的社会影响。而在汶川地震救灾工作中，广东省各级公益慈善组织捐款和捐物金额合计38.93亿元，大大地支持了灾区的重建工作。就广州而言，广州市慈善会成立至今共募捐达到21．32亿元，而仅2008年就募得8亿多元和价值超过1亿元捐赠物品；广州市各类慈善机构仅2011年年度募集慈善款和准慈善款（含福利彩票提取的公益金）就达到19．57亿元[2]。公益慈善组织已成为广州慈善事业的重要组成部分，成为构建社会主义和谐社会的一支重要力量。

一、广州公益慈善组织的发展现状

1、公益慈善组织总体发展迅速

从1949年到1993年，中国一直没有直接以慈善为名的社会组织，直到1993年初，吉林省慈善总会才作为中国首家地方性慈善组织出现。在广东，红十字会是最早存在的从事人道主义工作的社会救助团体，成立于1904年。20世纪80年代以前，除了红十字会外，基金会则是唯一存在且登记的公益慈善类社会组织。直到1994年，广东首个以慈善命名的广州市慈善会才成立。而在20世纪90年代以后，公益慈善组织的类别才开始逐渐增加，包括红十字会、基金会、慈善会、社会团体、社工机构、志愿者协会等。

2011年底，经全省各级民政部门登记的公益慈善类社会组织达2414家，其中公益慈善类基金会77家，公益慈善类社会团体1349家，公益慈善类民办非企业单位988家。根据广东社会组织信息网数据显示，截至2013年7月，在广东省民政局登记的基金会数量已多达330个，且全省社工机构从2009年的58家增加到2012年的298家。目前广州地区社会组织已达到5300家，此外，还有作为慈善产业上游的基金会155家，其中非公募基金会达到132家,民办非企业单位则有3246家。2011—2012年间在广州成立的全省性基金会就达到55家，其中绝大多数为非公募基金会，平均每13天就有一家基金会成立。

2、公益慈善组织数量在全省居于首位

广州公益慈善组织数量在全省居于首位。以在广东省民政局登记的基金会为例，在330个基金会里，广州的基金会数量就有169个，占据总数的51%（见表1）。再以在中国公益慈善网登记的慈善组织为例，在90个慈善组织中，在广州的慈善组织就有37个，占总数的41%（见表2）。由此可见，广东省大部分公益慈善组织集中在广州。

表1 基金会地区分布表

表2 慈善组织地区分布表

3、公益慈善组织活跃且活动形式创新

首先，积极参与公益慈善类展会。2012年7月12日，中国首届公益慈善项目交流会在深圳召开，广东省共有19家企业、20家基金会和47家公益慈善组织参展，分别占同类参展组织的20%、20.2%、19.2%，数量位居全国之首。2013年6月26日广州市首届慈善项目推介会在广州白云国际会议中心召开，102个公益慈善组织带着1080个关于扶老、助残、济困、救孤、赈灾等领域的公益慈善项目参与了展会。在展会上广东公益慈善组织主动推介自身的公益成品与品牌，推动公益慈善事业的发展。

其次，积极开展特色公益慈善项目。广州市慈善会1994年成立至2007年，每年举办一届“慈善之光”晚会进行慈善筹款，颇具规模和影响，14年来共筹集善款2．1亿元。2009年，广州市将每年12月12日设立为“广州慈善日”，并于当年12月开展了“‘广州慈善日’启动仪式暨大型慈善募捐晚会”、“慈善一日捐”、“上街贴旗筹款”、“慈善文化研讨会”、“慈善即开型福利彩票销售”等一系列活动，共接收捐款1.045l亿元，大大超过以往主题募捐活动，居国内其他省市“慈善日”活动之首。自20lO年起，“广州慈善日”和新批准的“广东扶贫济困日”活动结合在一起，成为全市性的新的慈善募捐品牌项目。

二、广州益慈善组织发展中存在的问题

1、政策法规的弊端

政策法规在公益慈善组织发展的道路上起到指导与规范的重要作用。目前，广州在针对公益慈善组织的政策法规上基本与国家法律相一致，但也其创新的部分。总体来说，政策法规仍然不够完善。

（1）公益慈善法律法规不健全

广州市严格按照国家颁布的六个法律法规，即是《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中国慈善事业发展指导纲要》、《救灾捐赠管理暂行办法》，对社会组织的登记、成立、捐赠等方面进行管理。同时，广东超前颁布《关于进一步促进慈善公益类社会组织发展的若干规定》，使公益慈善组织得到前所未有的发展空间。但此规定只考虑到了免除公益慈善组织在登记前寻找挂靠单位的问题，却并未对《社会团体登记管理条例》所规定的“必须保证在同一行政区域内没有业务范围相同或相似的慈善组织，否则登记管理机关不予批准成立”[3]进行松绑。另外，公益慈善组织的活动程序、监督程序等在法律上仍然是空白的，这使得这些组织在机构日常工作当中无法可依，处处碰壁。然而，无论是广东层面还是国家层面，却从来没有专门的慈善法的建立。虽说2010年广东省已经在筹备出台《慈善事业条例》，但是至今不见成效。立法滞后，已经成为广州公益慈善组织更快发展的桎梏。

（2）公益慈善捐赠税收政策不健全

众所周知，个人与企业的自愿捐赠是公益慈善款项的主要来源。根据我国2011年修订的个人所得税法实施条例规定，年度捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。而根据企业所得税法，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。这说明，个人和企业还要对法律规定的捐赠限额意外的捐款支付相应的税费。这样一来，个人和企业的捐款数额及捐款的积极性都会大受打击。可奇怪的是，个人和企业的捐赠税收优惠规定对于某些公益慈善组织来说却又是不奏效的。2004年，广东省慈善总会获得财政部、国家税务总局批准，向该机构捐赠款项的单位和个人，被准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除[4]。而这个优惠政策仅仅限于广东省慈善总会与中华慈善总会等六家慈善机构。这个政策优惠会使得广东省慈善总会在获得慈善捐赠中一家独大，造就了垄断的制度环境。公共选择学派提出，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力[5]。

2、自身治理水平低

内部因素往往是影响事物发展的主要原因。广州公益慈善组织的发展时间毕竟有限，自身的缺陷不可避免，而自身治理水平低则是尤为明显的问题。

（1）运作机制带有行政色彩，导致治理依赖性强

虽然广州市在2010年已经优先让公益服务类社会组织免业务挂靠部门注册，但是，广州市大部分的公益慈善组织仍然是挂靠在政府业务主管部门下运作的，这种习惯性的依附关系，使得组织在日常活动和运作方式上都打上了行政化的烙印。例如，组织的项目是因业务主管部门的需要而开展的；项目的资金是因业务主管单位的“面子”筹集而来；甚至项目主管以至于组织的领导也都来自于业务主管单位。这样的组织运作就会缺乏自主性，缺乏民主，导致组织管理不规范、开发资源的动力不足。久而久之，“一套班子，两个机构”的运作模式也就形成，对组织的依赖性也就越来越强。

（2）管理模式缺乏，导致对管理的疏忽

即便是公益慈善组织在中国大陆兴起数十年，仍然没有探索出较为有参考价值的组织管理模式。一方面，许多公益慈善组织不知道管理应该从哪些方面着手。这样一来，直接导致组织对管理的疏忽，降低了组织的运作力。另一方面，有些实力较强的组织会引入外来的管理经验与模式。例如，广东省狮子会就引入了国际狮子会的管理模式。但是，因缺乏对中国特殊国情及广州本土情况的了解，管理方式无法照搬，也就造成了管理漏洞。

3、公信力缺失

公信力是慈善的生命，丧失了公信力，公益慈善组织就会丧失资源，丧失民众，丧失价值[6]。目前公信力缺失是公益慈善组织所面临的普遍问题。《2011中国人信用大调查》显示，对中国慈善组织持“信任”态度的受访者仅占34.7%，88.7%的受访者因郭美美事件降低了对中国慈善组织的信任[7]。

原因如下：其一，政府监督主体混乱。根据1998年颁布的《社会团体登记管理条例》，我国社团登记需要两个部门的批准：一是业务主管部门的业务审核；二是登记主管部门的登记审核。这样一来，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计，容易产生双重管理、相互推卸责任的漏洞。虽然广东省在2010年已经允许公益服务类社会组织不需要找业务主管单位，直接到民政部门登记成立，但是，历史遗留的管理方式仍未完全消除。其二，多数公益慈善组织善款信息缺乏透明度。据2012年中国慈善透明报告显示，500家公益慈善组织监测样本中，年度透明指数在80分以上的组织有20家，占4%；年度透明指数在60分以上80分以下的组织有82家，也就是说，60分以上的组织共计102家，占500家样本的20.4%；年度透明指数在60分以下的组织398家，占整个样本的79.6%。

三、推动广州公益慈善组织发展的对策

1、加快健全公益慈善法律体系

完善的公益慈善法律体系将会促进公益慈善组织更顺利地发展与成长。对于在公益慈善法律体系仍存在空洞的广东省来说，加快健全公益慈善法律体系是促进公益慈善组织发展的关键。

（1）建立能够让公益慈善组织完整运作的法律体系

公益慈善组织从建立到运行再到退出，每一个阶段都需要相应法律法规的指导与监督。因此，首先要制定与完善相关的法律。明确公益慈善组织的性质、使命、登记注册、管理与运行准则，降低组织准入门槛，清除公益慈善组织成立的障碍与瓶颈，例如删除同一行政区域内不能设立业务范围相同或相似的慈善组织等的规定。其次，要制定与组织运行相关的法律。明确组织的监督、评估、公益产权的界定、公益资产投资、善款管理、善款中提取管理与运作经费、工资管理、员工鼓励与表彰机制等项目。最后，要制定与组织退出相关的法律。明确组织要退出公益慈善工作的条件以及在什么情况下组织必须强制关闭等。

（2）完善捐赠活动的法律体系

首先，运用税法鼓励捐赠。在2003年“非典”时期，非典捐赠可全额免税的政策出台后，在短短三天，捐款就达到了1.66亿人民币；疫情公布一个月后筹得7000余万元。因此，我国的企业和个人所得税法中的公益救济性捐赠的免税比例应该提高，从而激发企业与个人对于公益慈善捐款的积极性；其次，考虑开征遗产税。高额的遗产税制度是美国富豪投身公益慈善的有力督促。同样，我们可以通过遗产高税率对富裕阶层资产转移进行限制，引导更多的富豪参与到公益慈善当中，承担更多的社会责任，从而达到更合理地促进资源再分配的结果。最后，制定私募基金会的法律。鼓励更多的个人和企业，运用自己的名义与资源成立私募基金会，发挥私募基金会在公益慈善工作中的支撑作用。

2、推动公益慈善组织管理创新

管理手段与管理方式往往会影响公益慈善组织管理的质量。广州的公益慈善组织在面对陈旧的管理观念与方式的情况下，必须尽快引入先进的管理方式。同时，通过推进慈善网络建设和运用现代信息技术的方式推动组织的发展。

（1）引入先进管理方式

首先，引入企业的管理方式。虽然公益慈善组织是非营利组织，但对组织效率与服务质量的追求与企业是无异的。因此，引入企业先进的管理方法是公益慈善组织提高自我管理水平的一个重要途径。一是引入企业高层管理人才作为组织的管理者，用企业管理的思想对组织进行管理；二是引入企业的管理结构。设立完善的部门及岗位责任制度，把项目策划、项目宣传、劝募、项目实施、财务、人事等部门分开设立并做好部门分工。其次，借鉴成功的社会组织管理经验。例如，广东狮子会的“参与式慈善”模式。该模式要求捐款者亲自作为志愿者，完整体验从寻找需求、进行选择、筹款、执行、验收回访等阶段在内的公益慈善行为，从而直接感受自己努力帮助别人的成果[8]。

（2）推进慈善网络建设

广州市公益慈善组织的发展在全省中是占据优势的。但是，为了让更多的群众受益并领略公益慈善组织的魅力，公益慈善组织必须加快推进组织网络的建设。公益慈善组织的网络化建设是指：一是扩大组织在不同地区的覆盖面；二是同一类型的公益慈善组织要进行横向联动，实现资源共享、共同发展；三是不同类型的公益慈善组织要加强沟通、相互支持与借鉴。争取建立覆盖面广、服务全方位的公益慈善组织系统网络。

3、提高组织公信力

（1）加强内部自律制度建设

公益慈善组织只有自律才能满足社会对公益慈善事业的公信度要求。因此，组织必须想方设法加强自律制度的建设。首先，确立规范的财务管理制度。对资金收入、管理、使用、分配等都要有明细的账目，进行全程的跟踪，确保各个步骤操作规范，各个任务责任到位，各个责任对应到个人；其次，建立社会公开制度。定期向监督部门提交财务管理报表，并向社会公众公布收支情况。最后，主动引入慈善信息平台。机构可以通过第三方科技公司例如厚普慈善智慧信息平台（为专业的公益慈善信息技术服务商）的力量，构建自己的慈善信息平台，实现慈善信息数据化、捐赠记录公开化。

（2）加强对公益慈善组织的外部监督

首先，政府必须设立专门进行公益慈善组织管理的机构，避免多头管理导致的责任推诿现象。其次，动员社会大众对公益慈善组织进行监督。例如，借鉴英国的24小时全民监督公益电话举报机制，让全民对公益慈善组织进行24小时的全方位监督；再次，建立全国性的公益慈善信息平台，提供公益慈善信息的准确、及时、有效的发布，对善款的募集和使用进行实时监控，让其他组织和个人对公益慈善组织的运作进行实时有效的监督。最后，建立第三方评估机构。鼓励第三方评估机构对公益慈善组织进行定期评估，并将结果公布于众。

[1]李文新.我国慈善事业发展中的环境约束与突破[J].理论月刊. 2008,(7).

[2]易利华.广州市慈善事业发展报告（2013）[M].北京：中国社会出版社,2013.

[3]张权.中国慈善组织公信力缺失的制度原因探究[J].北京邮电大学学报,2012,(3).

[4]蒋悦飞.捐款市慈善机构纳税人也应免税[N].广州日报, 2008-01-19.

[5]丹尼斯·缪勒,王诚译.公共选择[M].北京：商务印书馆,1999.

[6]刘英团.建立慈善信息披露机制势在必行[N].人民法院报, 2009-08-30.

[7]欧阳海燕.2011中国人信用大调查：中介、食品行业最信不过[N].法制晚报,2011-08-01.

[8]赵灵敏.广东狮子会：参与式慈善的领航者[J].南风窗,2009. (26).

C913.7

A

1671-5136(2014)02-0022-03

2014-04-29

2010年广州市属高校科研项目《广州市NGO组织发展状况调查研究》（编号：10B037）阶段成果。

钟丽欢（1984-），女，广州科技贸易职业学院社会组织发展研究所专职研究人员。研究方向：公共事务管理（社会组织管理方向）。