论科研事业单位全面预算管理障碍和对策

●苏美莺

论科研事业单位全面预算管理障碍和对策

●苏美莺

在科研事业单位的整体经济活动中，全面预算无疑起着关键作用。然而目前科研事业单位全面预算无论是在运行效果还是推行措施上都存在着诸多问题，因此，新时期下的科研事业单位，如何理性面对全面预算管理工作中的障碍，积极探寻适合解决问题的对策，是非常重要的课题。

科研事业单位 全面预算 管理障碍

引言

全面预算管理是指科研事业单位为了实现经营目标以及已定战略规划，以预算的方式对所有的经济活动、筹资活动等进行的合理规划与科学分析和预测，并通过规划、分析与预测对科研单位所有活动进行调整、控制以及考核的过程。全面预算管理不但可以帮助科研事业单位完善内部治理结构，帮助单位实现有效控制与有效监督，还可以提高科研事业单位的综合管理水平。应该说目前很多科研事业单位都建立了与自身发展相匹配的全面预算管理体系，然而就具体的运行效果而言并不尽如人意，全面预算管理体系在实践运行的过程中存在着诸多障碍，而如何理性面对这些障碍，从科研事业单位实际出发，积极探寻解决问题的方法与对策，成为了摆在诸多事业单位面前的重要课题。

一、科研事业单位全面预算管理工作中的障碍分析

（一）单位负责人及课题项目负责人对全面预算管理的认识不够

现阶段，在我国科研事业单位中，单位负责人往往会忽视其预算管理工作，简单的认为预算管理只是财务部门的工作，并没有把预算管理工作与单位的各项日常工作紧密地联系在一起，更没有把预算管理工作上升到管理工作的层次，这样致使预算管理工作得不到其应有的重视，还使各个部门间的配合并不是那么的默契。

某些科研事业单位的内部，还存在着一些财务观念十分淡薄的工作人员。他们简单地以为科研事业单位的科研经费都是自己努力争取的，自己可以随心所欲的去支配，不用去考虑财务部门，因为财务部门仅仅是负责记账、管钱的。

由于科研事业单位的负责人对《预算法》的片面理解，导致了在实施预算管理时，所有有关预算编制的工作都由财务人员全权负责，出现了单位内部对于预算管理“闭门造车”的尴尬局面。而且，还由于科研事业单位的财务人员对于预算管理的基本信息掌握的并不是特别的全面，他们对于单位的资金获取量也不是那么的了解，因此为了保险起见，财务部门的有关人员在做预算管理工作时，仅仅是在往年预算数据的基础之上，稍作增加，只简单地进行保守预算。

从另一个方面来讲，由于科研单位的课题项目尚未签定合同，经费难以预算。在对整个科研项目进行管理的过程中，事业单位内的各个部门只是从自己切身的利益出发，并没有形成一个整体的、统一的效益目标。比如说，科研管理部门认为自己的工作仅仅是项目的申报、立项，他们只关心申报项目的命中率，不管经费的使用情况；项目课题组则认为自己的工作仅仅是负责课题的选择、项目的设计、实施和资源的开发等活动，他们对如何获取项目经费比较重视，而就经费的使用效益以及其合理性合法性，往往不管不问；而财务部门的人员仅仅是将收到的各种各样的单据进行保守的会计核算，他们不但不熟悉项目实施的进展情况，而且还不了解科研资金的运用情况和筹集途径，更不用说监督和综合管理单位年度项目的经费使用情况了。单位内部三大部门间缺少必要的协作与沟通，不仅导致了经费管理与项目管理之间的严重脱节，而且还无法通过经费管理去控制项目的实施进展情况。

（二）科研事业单位全面预算管理体系不健全

1.预算编制不合理。在科研事业单位申报立项项目时，项目课题组的成员仅仅是意愿编制或者是凭借主观经验进行经费预算。而财务部门由于缺乏对申报立项项目的了解与认识，无法对项目经费预算做出合理的、科学的判断，致使有关的财务管理制度，往往只是个形式而已，经费预算形同虚设，根本没有有效的办法去确切地反映项目所需资金的数额，导致实际支出的金额与预算金额之间存在较大的差异。

2.预算支出过程缺乏控制性。课题负责人手握科研经费，在经费到位后，他们首先扣去留成的部分，再把余下的部分经费，按照自己课题组的需求自由支配。而财务部门只能去审核每一笔支出的规范性、合理性和合法性，无法深入地去了解整个项目中的各类支出的比例是多少，因此就无法进行预算管理，结果经常出现在实际支出的项目中，支出数额最为庞大的是会议费和日常差旅费，而一些材料费、设备费等所占资金花销的份额较小的情况。

（三）全面预算编制方法与流程存在很大欠缺

1.预算编制的方法不科学。目前，在我国科研事业单位内进行的预算编制，一般都是使用“基数法”。具体的就是指按照上一年的支出情况，配合着预期的下一年的需求，然后在上一年支出的基础之上，进行简单的修改，这样就形成了今年的预算编制。这样，预算的基数是常年不变，会把上一年中不合理的、不正当的支出原封不动地带到下一年度中去，形成一种与实际支出大相径庭的不良局面。同时，单位内部财政拨款中关于事业费的预算也是按照这种基数法进行的，其缺点也是显而易见的。

预算编制方法的不科学还表现在没有充足的编制时间上，在短时间里，仓促编制出的预算，根本没有时间去进行周密而又详尽的预计与测算，可想而知，其预算结果肯定不是那么的准确。现阶段，在我国的科研事业单位内，有很大一部分单位并没有在其内部进行有效地编制财务收支预算。倘若有某些单位实施了预算管理，那么其往往是利用年底相对比较清闲的时间，两三天就完成了编制工作。不仅时间仓促，编制的方法简单；而且还没有进行反复的预计与测算，在这种情况下编制出来的预算，根本没有什么可操作性，仅仅是个摆设而已。

2.预算编制的流程欠缺。在科研事业单位的内部，科研项目的经费由课题负责人负责，单位内的各级领导全权把经费的支配权交予了各个课题负责人，这样单位领导便放松了对经费的监督和管理。而资金的预算管理实际上就是对于支出的一种事前控制，没有恰当可行的预算编制流程，不仅会导致无法进行预算工作，而且还会给单位的会计核算工作带来相当大的压力。虽然在某些单位内有相应的规章制度，但是，对于预算编制方面的管理制度缺乏其可行性，并没有建立相应的考核体制与制衡机制，根本不存在有关项目经费管理的具体内容，因此，预算编制流程形同虚设。

（四）全面预算考核制度不完善

科研事业单位内部的预算考核制度可以根据其预算情况，设定下一年的资金分配比例，以此来确保单位的资金都可以得到最有效的利用，维护单位财务管理，提高资金的使用效率。虽然预算考核制度有种种优点，但并没有引起科研单位足够的重视，在单位内部并没有预算考核制度，或者设有其制度，但是隶属于财务部门，让财务部门有关人员进行兼职的测算，并没有实现预算考核制度的独立性。

按照有关的规定，科研经费的预算考核应该对于不同课题项目分别进行预算考核。而有些单位为了省时省力，把任何课题项目的经费统统按照课题主持人来进行预算考核；还有的单位仅仅由科研人员凭借自己多年的工作经验或者是自己的主观臆断进行预算考核，这都给我国科研事业单位进行全面的预算管理带来了巨大的难题。

二、科研事业单位全面预算管理体系有效运行的方法和对策

（一）提高认识，转变观念

预算管理，从其本质上来讲，就是通过资金预算的手段去代替管理机制，慢慢地使预算变成一种自主的、自动的、新型的管理机制。因此，财务部门不仅需要加强自身对预算管理知识的学习，而且还应该在预算管理中起到桥梁的作用，对下进行宣传教育，对上进行呼吁其理念，努力使预算管理得到单位同事和领导的支持。

1.加大宣传，提升预算管理的知晓率。科研单位内部可以大力地宣传有关预算管理的法律法规以及相应的政策方针，举办各种各样的学习班，设置奖励制度，调动科研人员参加培训学习的积极性，使其自觉地遵守并执行相关的规定，进行合理、合法、高效的预算管理，在保证资金安全使用的情况下，努力提高资金的使用率。

2.加强沟通，提高预算管理的水平。沟通可以拉近财务部门与科研人员的距离，不仅可以使财务人员更加地了解科研工作的进展与性质，深入到科研工作一线；而且还可以营造和谐的财务环境，使财务工作得到科研人员的理解与支持。财务人员与科研人员频繁的交流与沟通，可以使财务人员切身地从科研人员的角度去考虑问题、解决问题，有的放矢地进行预算管理的工作。

（二）采取科学的全面预算编制方法

1.建立切实可行的预算编制程序。预算编制是保证预算质量的重要举措之一，也是一项重要的经济管理工作，所以，建立操作性强的预算编制程序，势在必行。进行预算编制不仅需要财务部门的配合，而且还需要各个业务部门积极地响应，它是一个系统工程只有通过严密的论证，才能实现最终的成功。

2.采用零基预算法。零基预算法是一种新型的预算方法，它与基数法最大的不同在于，基数法是在上一年支出情况的基础之上，预算下一年的支出情况；而零基预算法则是根据将要发生的经济业务，并对每一项经济业务进行逐项的预算。零基预算法的优点是抛开了上一年度中不合理的支出，保证了重点支出的资金量，按照优先级次将项目进行排列，以此来提高资金的利用率。

3.保证预算编制有充足的时间。想要保证预算编制具有良好的质量和操作上的可行性，充足的编制时间是其最基本的要求。只有预留出了足够的时间，有关人员才可能将所有预计发生的情况都考虑在内，才能细致全面地进行预算编制工作，并且还可以保障预算的可行性和全面性。

（三）提高全面预算的约束力和控制力

科研事业单位的领导班子需要根据本单位的实际情况，在重视经费管理的基础之上，制定出一套较为完善的经费管理办法，不仅要在预算方案中明确使用的原则、办法、范围、审批手续等，而且还要因地制宜地修订那些与现实不太相符的管理规定，使其既不违背有关的法律法规，又可以方便科研工作的顺利进行。

同时，各部门之间还要不断地完善预算管理制度，严格规定科研项目申报、经费的使用、项目的实施等方面的工作，并且还要注意制度方案的可操作性与专业性，使科研人员、经费管理人员、项目管理人员有章可循，有法可依。

（四）建立健全全面预算考核与管理机制

在科研事业单位的内部建立健全预算考核制度，加强对预算工作的监督与执行力，对资金的使用情况进行有效的管理，不断地提升单位资金的安全性和绩效性。在科研单位内部制定相应的预算考核体制，不但可以监督资金使用的全过程，让单位的审计、监察等部门积极地参与到监督资金使用的工作中去；而且还有利于建立专项经费财务审计制度和制约监督机制，对单位的资金进行多角度、全方位的监督。

在单位内部建立健全预算的管理机制，综合评审项目实施的全过程，在项目预算执行过程中的各个课题负责人、课题支出的责任人之间建立起约束机制，使其相互制约，并对具体的执行行为进行有效的监督与制约。对于单位的资金使用效益问题，需要建立课题项目资金使用效益的管理机制，完善内控机制，使单位内部的课题资金得到最有效的利用；并且结合预算的完成情况，把资金效益管理体制与基本科研经费预算体制结合起来，以便于最大限度地提高资金的绩效性。

结语

虽然在我国科研事业单位内部，预算管理体制还存在着各种各样的问题，但是，只要科研事业单位积极地应对，努力转变思想观念，采取科学的全面预算编制方法，提高全面预算的约束力和控制力，建立健全全面预算考核与管理机制，就会使预算管理工作得到全面的发展，并在我国科研事业中发挥其巨大的促进作用。

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（作者单位：福建海洋研究所 福建厦门 361012）

（责编：纪毅）

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