河北省农村环境保护的法治建设

赵素芬

【摘 要】农村环境保护是当前河北省环境保护的重要任务与工作，也是建设社会主义新农村的一个主要方面。所以，理清农村环境保护过程中存在的法律问题与不足，能够对农村环境保护工作有着较好地指导和引领作用。通过对农村环境保护的污染防治方面、能源的合理开发利用以及具体制度实施方面存在问题的整理与分析，明确各方面当前存在的缺陷，对症下药，促进农村的环境保护工作有效开展，更好地保障农民的环境权益。

【关键词】农村环境保护；污染防治问题；法律机制问题

文章编号：ISSN1006—656X（2013）12-0041-02

前言：

近年来，河北省高度重视农村环境保护工作，采取了一系列保护和改善农村生态环境的重大举措，加强了农村生态环境的建设力度，使得河北省农村生态环境得到了有效保护和改善。但是，农村环境保护中还存在着很多法律问题，如在立法方面，现有的环境法律法规分散在其他各类法律法规中，在实际中其可操作性还是比较缺乏的。在执法方面，相关部门的设置混乱，职能不明，具体投入比较缺乏，执法方式不规范，往往容易造成环境保护执法不力的情况出现 .在司法方面，采取诉讼手段解决问题所遭遇到的阻碍较多，而往往趋向于采取一种 “私了”的方式来解决问题。所以说，完善农村环境保护法律方面的内容具有重大意义。

一、农村环境保护法治建设的成就

早在1973年11月，国务院批准的《国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告》中对“农村环境”已有所涉及，该报告认为，“同解放前的那种灾害频繁、生产落后状态相比，农村环境已有了很大改变”。然而，此后实行的环境保护法律政策文件很少使用“农村环境”的概念。

1979年9月颁布的《环境保护法试行》虽然没有提到农村环境保护或农业环境保护的概念，但已经涉及“农业”和“村庄”等方面的内容，规定了改良土壤 ，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失，严格管理和节约农业用水，绿化村庄，对严重污染和破坏环境、引起农、林、牧、副、渔业重大损失的领导人员、直接责任人员或者其他公民依法追究法律责任等保护农村环境或农业环境的内容。

2008年7月24日，国务院召开了新中国成立以来首次全国农村环境保护会议 ，对今后全国的农村环境保护工作做了全局性、整体性部署。从此，我国农村环境保护及其法制建设开始进入到一个新的历史发展阶段。

2011年我国制定的“十二五规划”中，明确提出“坚持保护优先和自然修复为主，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势”。的重大举措，进一步强调保护生态环境的重要性。

2012年党的十八大提出大力推进生态文明建设的重大举措，强调“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。”这对指导河北省农村环境保护有重要的意义。

十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

综上可知，目前我国已经初步形成了农村环境保护法律框架体系， 已经建立防治农村水污染、乡镇企业污染以及建设优美村镇、生态村镇和农村环境综合整治等方面的某些法律制度.由于农村环境保护法治建设的推动，我国的农村环境保护工作取得了重要成就。

二、农村环境保护的法治建设存在的问题

目前，虽然我国农村环境保护工作取得了重要成就，相关法律体系的框架已基本构成，但从总体上看，农村环境保护工作还存在以下一系列问题：

一是农村污染防治方面，农业污染的危害程度逐渐加深，但相应的防治对策与建议还是比较缺乏，尤其是从法律法规层面上来看，相应的法律法规几乎是空白，所以，今后农村农业污染防治将是农村污染防治的一个重要问题。

二是对农村能源开发利用方面的法律问题研究还不是很充分，尤其是对于可再生能源的认识不足，节约能源意识低下，致使在农村能源开发利用方面缺乏相应的指导。

三、农村环境保护的法律问题综述

为了进一步改善农村生态环境，大力发展农村低碳、循环和绿色经济，我们需要从以下2方面着手：

第一，对农村环境污染防治方面的法律问题研究，这一方面可以区分出农村的不同污染类型，对于不同污染类型相关的法律制度进行研究与总结。

第二，对农村能源开发利用方面的法律问题研究，这一方面可以通过分析农村能源利用结构，对于合理规范农村能源利用结构，建立相应的法律制度进行研究与总结。

所以，农村环境保护法律问题的归纳和总结对进一步了解农村环境问题有着重要意义。且在此基础上，针对性地加强对农村环境治理监管的综合法律体系建设，不断完善农村环境保护的立法、执法与司法，以此来促使农村环境问题逐步解决。因此，本文主要从以下2方面来对农村环境保护的法律问题进行了分类和归纳，依次是：农村环境污染防治法律问题研究、对农村能源开发利用方面的法律问题研究。

（一）农村环境污染防治法律体系的构建

我国有关农业污染治理的相关政策措施比较缺乏，难以有效地治理农业活动中的面源污染等，同时农民普遍的环保意识较低，个别农民对于农业污染毫不知情，甚至还不知道自己的行为造成了环境污染 。目前，有关农业污染的相关法律法规还很不健全，虽然河北省已经出台了省级农业生态环境保护条例，但关于农业污染的原则性规定散见于现行各类环境保护以及相关农业的法律法规之中，缺乏相应的治理针对性与操作性，而国家层面的有关农业和农村生态环境保护的相关条例仍未出台，所以需要完善河北省农村环境污染防治法律体系。

1、修改《环境保护法》，增加有关农村环境的规定

《环境保护法》作为我国环保领域的基本法，应该对农村环境保护做总纲性规定。建议在修改《环境保护法》时，增设专章“农村环境保护”，具体可分为两个部分：农村生态环境保护和农村环境污染防治。关于农村环境污染防治，应明确各级政府要对农村环境污染进行全面的防控和治理；还应就监管体制、基本制度及农民环境权益保护等方面做原则性规定。

2、制定《农村环境污染防治法》

我国在农村环境污染防治方面还没有一部全面具体的基本法律，建议在《环境保护法》增加相关规定的框架下制定《农村环境污染防治法》，系统规定农村的环境污染防治。 概括起来，该法可由以下几个部分构成：

（1）总则 总则部分应该规定： 农村环境污染防治的指导思想、基本原则；建立农村环境目标责任制和责任追究制，强化政府责任；将农村环境污染防治纳入新农村建设和社会发展规划；扩大环境经济政策的应用，制定更多的奖励和鼓励措施；促进农村环保科技创新，大力推广治污技术。

（2）监督管理 该部分应着重规定： 实行统一监督与部门分工相结合的管理体制， 农村环境污染由环境保护部门负责，其他部门予以配合；加大农村基层环保机构的建设，提高执法能力和执法水平；完善农村环境监测体系， 建立农产品质量标准认证体系及相关信息网络体系；增加农村环保公共设施的投入，完善资金管理和保障机制；全面实行环境影响评价、三同时和排污收费等环境基本制度；确保农民广泛参与，重视发挥农村社区和民间环保组织的作用； 加大农村环保宣传教育，提高农民的环境意识。

（3） 主要污染的防治。首先是农业生产污染防治：做好农业污染源普查工作，提高监测能力；加强对农药化肥等农业投入品的质量控制和管理，引导农民科学施肥，使用高效低毒农药和可降解地膜； 建立畜牧业环境管理体系，鼓励建立生态养殖场；积极发展循环农业和生态农业，实现农业废弃物的综合利用；加快农业生产技术和治污技术的创新和发展。其次是工业污染防治：加强对农村工业企业的环境监管，加大处罚力度，制止违规排放；优化产业结构和布局，严格环境准入，淘汰污染严重的生产工艺和设备； 坚决制止污染严重的企业向农村地区转移；在乡镇企业中引进循环经济理念，推行清洁生产；鼓励企业进行技术改造，提高治污能力；强化企业的社会责任，引导其积极参与污染防治。 再次是生活污染防治：开展村庄环境污染综合整治，创建环境优美乡镇、生态村；加快治污基础设施建设，尽快实行市场化运行机制；加强科技研究，促进农村生活垃圾、污水处理技术的开发；逐步推行户分类、村收集、乡运输县处理的生活垃圾处理方式；实行粪便的无害化处理，推广无害化卫生厕所；采取多样化的处理方式，开展农村生活污水处理，建设一批污水处理示范工程。最后是法律责任及农民环境权益保护：对于违反法律规定，造成农村环境污染的自然人、法人和其他组织，根据具体情况不同，应承担相应的民事、行政或刑事责任。

3、加快单项领域立法，完善配套法律法规

防治农村环境污染，要加快制定相关的配套法律法规，作为《农村环境污染防治法》的细化与补充。当前应着重做好以下几个方面的立法：制定《土壤污染防治法》和《畜禽养殖污染防治条例》；对乡镇企业、个体企业、私营企业的环境管理问题加以规范；促进环境经济政策在农村的应用，出台鼓励循环农业、生态农业和有机农业发展的政策法规；抓紧制定农村环境质量标准，明确人体健康危害和突发污染事故相关监测、 评价体系和方法。

4、鼓励地方根据本地实际进行立法

由于自然条件、经济发展等因素的不同，我国不同地区的农村环境问题具有很大的差异性，地方立法的作用显得尤为重要。 各地应结合实际，在法律规定的指导思想和及基本原则的前提下，制定适合本地区实际的农村环境污染防治法规规章和标准。地方立法不仅要较为详细和具体，同时为弥补国家立法的滞后性，地方环境立法应在科学预见的基础上适度超前。 在农业生态补偿、农业循环经济及农村环保机构建设等方面，要支持地方进行有益的探索，为以后国家立法积累经验。

（二）农村能源开发利用方面的法律问题研究

基于农村能源开发利用中存在的问题、制度上的障碍和立法的欠缺等诸多因素的现实考虑，能源的立法须因应现实需要，兼顾发展要求，重在解决问题，从立法理念、方式、技术、体系、内容等方面寻求超越和发展。在思路上，应从国家长远发展的战略高度综合考虑能源的开发利用和发展，以一种全局性、整体性的思维进行相应的立法，保持法律的统一性和协调性；基于法的可适用性要求，制定具有针对性的、操作性的法律规范；同时，应因能制宜地制定技术含量大、专业性强的特殊性法律规范。具体而言，可以重点从以下问题的解决寻求突破：

1、在立法理念上，应将可持续发展理念体现于农村能源立法特别是具体的法律规范之中。资源短缺特别是不可再生能源的日渐枯竭与生态环境的日益恶化，将是人类能源可持续开发利用的两大限制性因素。能源的开发利用只有走资源、环境、经济、社会协调发展的道路，才能确保能源、经济、社会的可持续发展。能源的开发利用，本身就是可持续发展的要求与具体表现，而其发展又取决于可持续发展理念的落实。因而，在农村能源立法中，必须确立可持续发展的原则，从能源安全、优化能源结构、技术创新、市场调节和政府干预等多方面助推农村能源的开发利用、推广以及其产业化的形成与壮大。

2、在立法框架上，应弥合传统部门法划分所形成的割裂状态，在调整方法上打破一元化的单向调整格局，实行全面、综合调整。能源的开发利用，是一个极为复杂的综合性问题。它涉及技术、市场、政府、开发利用者等诸多方面的问题，仅靠某一个法律部门来调整是难以发挥作用的。要对其进行有效的规制，就必须借助多个法律部门的不同调整方法，否则难见其效。例如，调整新生能源的技术市场，主要应借助私法手段；而其外部不利影响的消除和正确引导，不仅需要政府采取积极的支持举措，诸如补贴、税收减免优惠等经济法律手段，还需要政府采取诸如特许、强制措施等行政规制措施，而后者则主要属于行政法所规范的事项。因而，在能源法律调整方法上，应寻求一种创新，探索一种公、私法的协同机制，实行公法与私法的共同调整。

3、在立法内容的设计上，应理顺能源立法与相关制度的关系，实现各种制度的有机协调。

第一，建立和完善与能源相关的税收制度

在我国，与能源使用相关的税法规大都散落在增值税以及资源税等税种中，而且只作为其中的税目来体现，对能源耗费行为的调控，大多还是通过收费的形式进行，这不仅不利于对节能进行规范性操作，也不利于普及和强化市场经济主体的节能意识，建议我国借鉴德国生态税征收形式，对矿物油、天然气和电等能源产品征收销售税，根据能源产品不同，征收税率有所不同。

第二，完善能效标准和认证制度

我国的《节能法》没有明确规定能效标识制度，尽管国家发改委于2004年8月13日颁布了《能源效率标识管理办法》，但该办法仅为部门规章，法的效力层次不够，而实施能效标识制度，则是市场经济条件下加强节能管理，提高能源利用效率的一项重要措施.所以，通过立法完善能效标准和认证体系势在必行.

第三，发展能源规划制度

能源规划是指根据国家或地区的能量资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围能量资源的开发、利用、节约、保护和管理工作所作的总体安排.能源规划制度是有关调整能源规划活动的各种法律规范的有机统一体系，是通过立法确立的有关能源规划的编制、实施和管理的一套规则，是能源规划工作的制度化和法定化.能源法应该明确规定能源规划的法律地位和法律效力 规划的主要内容和编制程序、规划审批机关和审批程序，不同类型的能源规划的协调，违反能源规划的法律责任等内容。

第四，健全能源监督管理体制

能源产业是关系到国民经济发展和国家经济安全的重要产业，又是一个综合性很强的产业部门，能源监督管理工作十分重要，改革和完善管理体制，是保证和促进能源工业进一步发展的根本措施之一。能源法应该构建起科学 有效的能源监管体制，明确各有关能源政府管理部门的职责。根据国外经验和教训，能源管理应当由统一的和有权威的政府部门负责。美国已经通过立法建立能源部和独立的能源管制委员会，还有其他数十个国家也设置有国家能源部，这些值得我国借鉴。《能源法》要解决好能源统管和分管的相互分工和衔接的问题，建立统一的政府能源管理部门，加强国家对能源的集中、统一、协调管理，实行以战略管理为核心的能源监管体制。

参考文献：

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