中国对外援助新思维

2014-04-29 20:12席志刚

席志刚

继今年两会期间全国人大代表、民建安徽省委副主委赵皖平建议制定《中华人民共和国对外援助法》后，中国对外援助管理体系改革的话题再次热络起来。

3月31日，在全球环境研究所主办的“走出去——中国对外投资、贸易和援助现状及环境社会挑战”研讨会上，中国社科院当代中国研究所副研究员张勉励称，中国应该制定对外援助法及对外援助中长期战略规划，并探索建立独立司职援外的机构。

中国的援外管理体系极为庞大。

目前已形成商务部（以对外援助司为主的14个司局）、外交部和财政部三个部门为主，24个部委以及地方省区商务部门共同参与的管理体系。此外，商务部国际经济合作事务局以及中国进出口银行、国家开发银行是对外援助的重要协作支持机构。

中国对外援助管理决策机制较为分散，在所有与对外援助有关的正部级部委中，没有专门从事对外援助工作的部委。

与改革开放初期由专门的对外经济联络部主管援外工作相比，当前的对外援助管理体系的层级不高，不利于对外援助作用的发挥。厦门大学中国国际发展研究中心主任黄梅波认为，改革中国对外援助管理体系已成为当务之急。

在中国，对外援助的统一管理并不是新鲜事。1961到1982年，对外援助主管机构虽几经变迁，但这一阶段的对外援助都是由部级单位管理的。虽然援外管理体系改革自1995年以来就从未停止过，但实际效果却不容乐观。

随着中国对外援助规模和范围逐渐扩大，援外管理任务急剧膨胀，现有的援外管理决策体系无法适应这一变化。学界认为中国对外援助管理体系改革可采取较为激进的做法。

据《中国新闻周刊》了解，目前三个版本的改革方案均建议建立独立的副部级以上的援外管理机构。

黄梅波建议在国务院下设独立的正部级对外援助管理机构，全面负责对外援助事务的管理。在她看来，设立专门的正部级援外主管机构的做法与1961年设立对外经济联络总局的做法类似。

华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授余南平的方案则是将商务部的对外援助司提升为副部级的独立单位，负责中国对外援助活动的具体实施名称可以为“中国海外合作与发展局”。加之此前已有学者提出的建立对外援助高层委员会和专门机构的建议，形成了学界的主流共识。

此外，建立以总理为核心的部际联合委员会（外交、商务、教育、农业、医疗卫生、科技、文化等），定期进行对外援助战略和政策的评估，以改善对外援助效果，最终形成中国对外援助决策、管理、评估一体化的系统机制。

三种方案均是将对外援助管理职从商务部独立出来。很明显，学界的方案意在弱化商务部主导对外援助时易给国际社会造成捆绑利益之嫌，强化中国的对外援助为对外战略服务的外交工具职能。

目前，国家层面尚未有改革对外援助管理体制的动作，但在完善对外援助部际协调机制方面做了许多工作。2008年，商务部会同外交部、财政部等24个中央部委和单位，正式建立对外援助部际联系机制。2011年2月，部际联系机制升级为部际协调机制。

由于对外援助既要考虑政治、外交上的战略利益，又包含商业和人道主义方面的考虑，如何将这些目标统一起来是对外援助管理体系改革所面临的难题。

西方对外援助普遍采取的援助形式是政府授权、民间主导，使善款的利用更贴近当地老百姓的方式正逐渐被中国所重视。

其实，中国的民间组织开始参与对外援助大抵始于2008年，以中国扶贫基金会援助非洲为标志。这是该基金会从官办组织转型为民间组织后的首次对外援助，亦可视为中国对外援助开始由“政府主导”向“政府与国有企业与中小民营企业力量即民间组织融合”的探索与演变。

但是，部分中国海外投资企业不太重视对所在国承担的社会责任，导致一些民众的对立，时有冲突发生。而且中国援助项目有的要求把合同授予中国公司及工人，这也招致一些受援国地方和商业团体的不满。

尽管这在某些区域仅是个案，但若蔓延开来，对中国而言，事态就严重了。中国开始意识到政府层面的援助如果不能使当地民众每一个人都享受到中国援助的成果，由此就会曲解中国援助的目的。于是，民间组织参与援外成为消弭受援国不良感受的最佳选择。

“民间组织去做援助工作，会贴近当地的民众，当地民众感觉中国人在那做事，而不是一个个冷冰冰的建筑。”中国扶贫基金会执行会长何道峰说，NGO可以通过承接政府委托参与国际援助，还可以承接海外中资企业委托参与国际社区援助，此外，通过自由结社形成国际NGO参与国际救援。

在受访专家看来，中国还要融入发展援助委员会（DAC）体系，参加多边的国际援助，从而增加援外的透明度。

（感谢全球环境研究所为本文提供的帮助）