当前语境下的检察改革趋势与发展

俞波涛

当前语境下的检察改革趋势与发展

俞波涛

十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第九部分专门就“推进法治中国建设”对今后一段时期的司法体制、行政体制等改革作出了战略部署，必将给包括检察机关在内的国家机关带来长足和深远的影响，在给检察工作带来新的发展机遇的同时，也带来了新的挑战和更高的要求。当前，检察体制、检察权力运行机制需要改革的问题还很多。笔者结合十八届三中全会精神，主要就一些关注度高的重点问题作一番思考与分析。

一、领导体制改革：应由多头领导向垂直领导转变

目前，从检察工作的实践看，基层检察机关在接受上级检察机关领导的同时，还必须自觉接受同级地方党委的领导、人大及其常委会的监督。地方政府虽不是检察机关的法定领导机关，但政府在人、财、物的管理上相当程度地“管住了”检察院，这种“管”实际上也含有“领导”的成分。在这种多头领导体制之下，弊端显而易见：一是检察机关的人、财、物主要受制于地方，在一定程度上导致检察权地方化，严重影响了检察机关依法独立公正行使检察权。二是管人与管事相脱节，事权与财权不统一，使检察机关的上下级领导关系受到削弱，上令下从得不到很好落实，领导体制的作用得不到有效发挥。三是在经费保障方面，尽管中央近年来逐步加大了转移支付的力度，但由于经费保障体制还很不完善，经费问题成为制约检察工作发展的重要因素，尤其是中西部一些经济不发达地区的检察机关经费困难问题特别突出。

毋庸置疑，为了保证检察权的独立公正和高效统一运行，加强检察机关自上而下的垂直领导和管理是今后检察机关领导体制改革的方向。鉴于省级检察院在地方检察机关组织体系中居于领导地位，在最高人民检察院与市、县级检察院之间具有承上启下的重要作用。因此，在检察系统内部实行省以下垂直领导体制最为适宜。可喜的是，党中央充分认识到了依法独立公正行使检察权和审判权的重要性，十八届三中全会《决定》指出：要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，这无疑是一项具有试水性和突破性的重大决策。

当然，领导体制的变革不可能一蹴而就，必须有一个从量变到质变的渐进过程。笔者认为，可以分三步走：第一步，目前，要重点理顺和规范不同领导主体的领导范围、程序和方式。第二步，以检察业务工作一体化为切入点，特别是对检察权一体化运作过程中，上下级检察院之间的案件管辖、办案程序、法律效力及绩效考评等问题作出明确规定。可以在条件基本成熟的业务条线试点开展集中办案工作。比如，针对反渎案件的特殊性，考虑在市一级检察机关成立统一的反渎机构，有效减少地方的不当干预。同时，扩大干部协管范围，对一些重点业务部门负责人，如反贪、反渎、侦监、公诉等实行由备案到上提一级管理的转变。第三步，全面推行省以下垂直领导体制，在此前提下，积极推进财政人事制度改革。一方面，建立检察机关财政保障体制，可以借鉴海关、税务机关“垂直领导，预算单列，统一协调，分级负责”的方式，尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障体制，每年由最高人民检察院根据地方各级人民检察院的具体情况统一编制财政预算报中央批准，并分级拨付。经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察机关活动经费从地方财政剥离出来，以经济独立有效保障检察权的统一行使。另一方面，改革检察机关相应的人事管理制度。强化上级检察院对下级检察院的组织领导，取消按照地域管辖由地方党委推荐和考察，同级人大及其常委会选举任命检察长、检察员的做法，按照检察官的等级由上级检察机关统一进行任免，真正由检察机关掌握检察官职位职级晋升的主导权。

二、人员管理改革：应由同质管理向分类管理转变

长期以来，我国一直把检察官等同于行政机关干部，完全套用行政管理模式进行管理。在人员录用、工作奖惩等方面，与行政机关并无多大区别。甚至在办案工作中，也一直沿用“办案人员→科（处）长→（副）检察长”层层审批的模式，极大地扼杀了检察官作为检察权行使主体的地位与作用。同时，由于缺乏科学的分类管理，检察官与书记员、司法行政人员混岗，职责不清，检察官不得不专注于一些诸如复印案件材料、查询相关资料等辅助性的事务工作，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。而在一些非业务部门，具有法律职务的检察人员却因工作性质和工作需要不能履行司法职能，造成这部分司法资源的极大浪费。此外，检察官的工资、待遇与公务员也几无差别，从某种程度上讲，甚至还低于行政执法机关的公务员。职业准入资格的提高杜绝了许多低学历的人进入检察机关的路子，而工资待遇偏低的事实却使得许多本科以上毕业生不愿选择检察官职业。由此造成基层检察官后继乏人的问题越来越突出，特别是西部地区检察队伍青黄不接现象日趋严重。

可以说，检察机关现行的队伍管理模式基本上是沿用计划经济时代下形成的党政干部管理模式，把检察官当成公务员来管理，这并不符合我国《宪法》以及《人民检察院组织法》、《检察官法》对检察官的定位。2013年3月1日，中共中央组织部、最高人民检察院联合下发了《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》，检察人员分类管理制度改革意见正式出台，这为检察人员分类管理提供了有力的制度保障。十八届三中全会《决定》也明确指出：要“建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全职业保障制度”。又将这项改革上升到了中央顶层设计的层面，使我们有理由相信检察人员分类制度改革可以取得预期效果。

笔者认为，基于检察职业的特殊性，应根据法律及有关政策规定，按照各类检察人员的工作性质、基本职能、岗位特点和工作规律等进行科学合理的分类管理。这对于优化检察权配置，形成良好的组织结构体系，实现向更加符合检察权运行规律的司法管理模式的转变，具有十分重要的意义。具体而言，第一类是检察官。指具有检察官资格，依法行使国家检察权的检察人员，包括各级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。对检察官应实行单独的职务和工资序列，不再按照国家公务员管理机构规定的行政等级标准确定，强化检察官的职业保障。第二类是检察辅助人员。指辅助检察官从事各种事务性工作的人员，包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等。检察官助理在检察官的指导下履行对直接受理的犯罪案件进行侦查，协助检察官审查各类案件，草拟案件审查报告及有关法律文书等职责。书记员承担案件的记录工作，负责案件的收转登记、归档和法律文书的收发转递，以及检察官交办的其他事项。司法警察办理传唤、押解、看管等强制性事项，参与并协助执行强制措施，预防和制止妨碍检察活动的违法犯罪行为，保证检察工作顺利进行。检察技术人员接受指派对与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体进行勘验或者检查，对检察官承办案件中的某些专门性问题进行鉴定并出具鉴定结论。第三类是检察行政人员。指从事行政管理事务，为检察官行使检察职权提供后勤保障的人员，主要负责各级人民检察院的政工党务、行政事务，为开展检察工作提供办公服务、交通服务、行政管理、财物装备管理等。此外，还必须合理确定检察官、检察辅助人员和检察行政人员的比例，积极推行和完善检察官统一招录、有效交流、逐级遴选机制，真正做到人尽其才、才尽其用，将更加精干的力量配备到办案一线。

三、职务犯罪侦查改革：应由差别对待向优化配置转变

《决定》提出:“优化司法职权配置，健全司法权力运行机制。”在检察机关的职权配置方面，最受关注的便是职务犯罪侦查权的配置与运行问题。对此，笔者认为，可从以下几个方面进行改革：

改革职务犯罪侦查措施。检察机关在行使职务犯罪侦查权时，与公安、安全等侦查机关并无任何实质性的差异，但在立法上却始终处于弱势的位置，一直受到差别化的对待。最典型的就是技术侦查手段的适用问题。新《刑事诉讼法》尽管赋予了检察机关在职务犯罪侦查中采用技术侦查手段的权力，但却规定由公安机关执行，这将使检察机关运用技术侦查的效果大打折扣。检察机关的决定由不同的机关执行，难免造成一些偏差和负面影响。比如，泄露侦查秘密，降低侦查效率等。实际上，虽然公安机关、国家安全机关拥有技术侦查措施的决定和执行权，但作为同样拥有侦查职能的检察机关却不能同等享有这些权力，体现出立法在侦查手段配置上的不均衡。为此，笔者认为，检察机关要力争尽快解决技侦权力的残缺性问题，主要做好以下几点：一是全力推进侦查信息化建设，为技侦措施的全面适用奠定必要的技术、信息及经验基础。二是积极探索外线侦查措施，不断完善秘密侦查措施的手段。三是强力推进科技强侦工作，为技侦措施的全面适用积累必要的实证基础。四是在侦查机构内部设立专门的技术部门，先行自行实施一部分侵权性不强、技术难度不高、归属尚不明确的技术措施。在基本条件逐步具备后，可采取自下而上的办法，与公安机关会签文件，以公安机关派驻机构的名义独立开展工作，最终再推动立法的确认。

改革职务犯罪侦查职权配置。法律应扩大检察机关的侦查权限，赋予检察机关特别侦查权，更加有力地打击腐败犯罪。一方面，赋予与职务犯罪案件相互交织的案件的侦查权。在腐败犯罪与普通犯罪相互交织的案件中，因为腐败犯罪案件的证据收集和固定比其他普通刑事案件更难，如果单纯从其腐败犯罪入手，或从犯罪嫌疑人的口供入手，往往收效甚微。如果从相关联的其他普通刑事案件入手，综合考虑腐败犯罪嫌疑人在互涉案件中留下的犯罪“痕迹”和反侦查举动，就有利于检察机关及时制定和调整侦查方案和确定侦查方向。统筹考虑两类不同性质的案件，在侦查谋略上采取以案破案，或者利用其中一案的证据作为侦破另一案件的手段，可以保证证据收集的有效性和准确性，提高侦查水平和办案质量。另一方面，赋予对职务犯罪案件的上下游案件的侦查权。职务犯罪案件往往具有上下游犯罪，如果职务犯罪与相关犯罪由同一机关管辖，则可以减少对犯罪查办的难度，统一侦查步骤，协调侦查行为，避免相互扯皮和推诿。许多证据具有“互证性”，特别是人证，同一机关负责，也可减少中间环节，节约司法资源。

改革职务犯罪侦查机构设置。检察机关的侦查权在内部分属反贪、反渎、监所、举报中心等部门，属于一种典型的分散型模式，其弱点不言而喻，如导致侦查力量分散、人力资源浪费等。职务犯罪侦查“一体化”的目标是非常正确的，具体来说，可以建立高度集中的“三级一体化”职务犯罪侦查体制。在现有的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门的基础上，高检院组建职务犯罪侦查总局，在各省、自治区、直辖市设立职务犯罪侦查局，在地级市设立职务犯罪侦查分局，区县则不再设立职务犯罪侦查机构。如果这种调整难度较大，也可以选择重点进行突破。比如，对于普遍觉得发现线索难、取证难、定性难的渎职侵权犯罪，有必要从基层检察院上提一级集中办案，由市级院统一牵头指挥办理。

四、诉讼监督改革：应由统一行使向适度分离转变

《决定》还提出：“健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”，“推进审判公开、检务公开，广泛实行人民陪审员、人民监督员制度”，强调“国家尊重和保障人权”。这表明，检察机关既要不断强化法律监督职能，也应自觉接受必要的监督制约。

为此，检察机关要认真贯彻实施修改后的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》，强化公正、程序、证据、效率意识，全面加强对侦查、审判、执行等活动的法律监督，切实尊重和保障人权，维护司法公正。需要注意的是，行使诉讼监督职能要强调检察机关对诉讼活动的程序性监督，重点是：一是加强对公安机关侦查行为的监督，拓宽发现侦查违法行为的方式和途径。既要努力从审查批捕案件中获取监督线索，还要完善提前介入机制，对侦查活动实行同步监督。二是加强对刑罚执行活动的监督，以新《刑事诉讼法》为依据，完善同步监督机制，明确规定发现、审查、处理的相关程序，加强对减刑、假释和暂予监外执行全过程的监督。三是加强对审判活动的监督，特别是加强对法院终局裁决的监督，通过正确行使抗诉权对法院的判决结果积极进行监督。

同时，检察权的规范运行也离不开权力制约机制的构建，应当在宏观体制上进一步推进公、检、法之间关系的制约机制，确保权力的受制性。可逐步建立控诉权和监督权适度分离的检察权运行模式。控诉权和监督权是检察权的两个重要组成部分，性质和特征的不同决定了二者运行方式、状态和程序的不同。目前存在的控诉权和诉讼监督权相结合、由一个部门承担的运行机制，往往导致顾此失彼、互相冲突、此消彼长的弊端，同时，也无法确保监督权的超然、中立和公正行使。因此，很有必要将控诉权和监督权适度分离，由不同的主体来行使。这样不仅有利于检察权的公正合理行使，其实也是一个协调和平衡检察职能与审判职能相互关系的制度安排，从而为检察活动和审判活动划定一个清晰的边界。具体而言，按照控诉权和监督权适度分离的思路，坚持制约和效能的原则，将立案监督、侦查活动监督、审判监督、刑罚执行监督的职权从批捕、公诉部门、控申部门、监所检察部门中分离出来，设立专门的刑事诉讼监督部门承担监督职责。同时，诉讼监督运行程序的设计应当遵循“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼规律和“知情、调查、纠正、反馈”的监督活动规律。认真总结诉讼监督工作实践经验，对知情的渠道和途径、调查的主体、范围和方法、纠正违法的形式和途径、被监督机关接受监督的义务、监督的效力等程序作出明确的规定，努力构建符合检察实际的权责清晰、运转协调、便捷高效、监督有力的诉讼监督权运行程序。

此外，公民参与司法是近年来域外司法改革的一项成功经验，也是司法获得民众信任的重要方式，应当成为构建科学有效的检察外部制约机制的重要一环。目前，检察机关已在全国推行人民监督员制度，对于改革和规范检察权运行具有重要意义。在新形势下，要确保人民监督员制度最大限度地发挥实际效果，还应积极拓宽监督范围，不断规范监督程序，还有赖于相关制度的构建与完善，并进一步推动人民监督员制度上升到立法层面，用法律的形式固定近年来的改革和发展成果。

（作者系镇江市人民检察院党组书记、检察长）

责任编辑：戴群英