用法治思维创新社会治理体制机制

孙书侠��

摘 要：针对近年来我国出现的，各种社会矛盾多发高发，突发事件、极端事故不断增多，政府管理手段失效、失灵的现状 ，党的十八大报告和十八届三中全会《决定》提出：“要创新社会治理体制机制，坚持依法治理。”这就意着今后在社会治理中，要更多运用法治思维和法治模式，来指导、设计、社会治理体制机制的创新。根据社会治理体制机制创新各自不同的特点，具体分别应遵循以下不同的法治思维。

关键词：法治思维；社会治理；创新社会治理体制机制

近年来，在我国政治经济快速发展的同时，社会发展也因此进入了一个多纠纷、低燃点、高危机、强风险的特殊时期。昔日社会管理诸多常用的、管用的、好用的手段，今天却不能用、不敢用、不顶用，几十年来一贯制的传统管理体制机制，今天在新的政治经济环境下却越来越不适用。对此，党的十八大报告提出：“要加强和创新社会管理，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”十八届三中全会《决定》又进一步指出：“要推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制机制，坚持依法治理，加强法制保障，……。”

“创新社会治理体制机制，坚持依法治理”，意味着今后社会治理应从传统人治向现代法治，从唯行政手段向重法治手段，从红头文件至上，向法律、法规至上转变。暗示着治理者在今后社会治理中，要用符合法治精神、法治原则、法治理念、法律逻辑的“法治思维”模式，来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，以使各种资源要素的活力竞相迸发，一切创造社会财富的源泉充分涌流。

一、创新社会治理体制应遵循的法治思维

创新社会治理体制，主要是对社会治理主体拥有的公权力权限、范围和结构，进行界定、调整、和重构，主要涉及公权力架构的问题，重点是理顺和优化公权力横向和纵向之间的关系，以实现公权力优化配置。创新社会治理体制的最大特点，是在现代法治精神、法治原则的指导下，对现行不合理的法律秩序进行重构重建，因而在实践中常常没有直接而明确的法律依据，甚至表现为对现行法律规范的突破和违背。因此，这就要求社会治理主体在创新社会治理体制过程中，必须遵循以下法治思维。

（一）遵循公权力有限性思维。

遵循公权力有限性思维，是指在社会体制变更中，社会治理体制变更的决策者、执行者等相关主体，都必须清醒地认识到，任何一种公权力的功能都是有限的，不要企图用公权力解决社会生活中的所有问题，也不要梦想让某种单一公权力承担所有公共治理职能。而应该将各种公权力合理配置在它最有能力解决的有限事务范围内。

公权力有限性思维的法治理论基础，是“国家辅助性治理原则”。即国家在社会治理中，公权力并非垄断的治理主体，国家以外的社会组织、市场有优先治理权，只有在这些主体不能治理、不愿治理的前提下，国家才承担治理任务。遵循这一法治思维，不仅可以纠正目前我国政治国家吞噬公民社会的危险，而且可以避免在治理体制变更中，政府大包大揽的愚蠢做法。

（二）遵循公权力合作性思维。

遵循公权力合作性思维，是指在社会治理体制变更中，由于单一公权力职能的有限性，因而在社会治理体制变更中，应努力促进各种公权力之间的合作和整合，充分发挥各种公权力之间相互补充、相互协调、相互促进、综合克难的作用，最大限度地形成合作治理的有效格局。

公权力合作性思维的法治理论基础，仍然是“国家辅助性治理原则”。该原则不仅是防止公权力无限扩大的依据，而且是构建公权力分工合作架构的前提和必然结果。合作治理的公权力架构，要求行政权的功能有所调整，行政机关不应是社会治理的唯一主体，而应成为社会治理最低标准的执行者，社会治理协调机制的召集者，社会治理体制框架的设定者。

（三）遵循公权力合法性思维。

遵循公权力合法性思维，是指在社会治理体制变更中，必须坚持任何一种公权力的创设和产生，都必须有实体法的依据或法律法规的授权，行政机关不得以任何非法和违法的方式来为自己创设社会治理权力，延长或扩大本部门、本机关的治理时限、治理范围。更不得随意委托或赋予某一组织或公民个人社会治理者的合法身份。

公权力合法性思维的法治理论基础，是“职权法定原则”。“职权法定原则”，是一个宽严有别、等次有序的体系，它既是约束立法的原则，又是约束司法的原则，更是约束行政的原则。它依此分别体现为立法领域的“法律保留原则”，司法领域的“罪刑法定原则”，行政领域的“法律创制原则”，和社会领域的“依法自治原则”。当然，在今天创新社会治理体制的要求下，“职权法定原则”，则更多体现为对行政机关法律创制的约束。

（四）遵循公权力制约性思维。

遵循公权力制约性思维，是指在社会治理体制变更中，必须充分认识公权力的责任属性，强调公权力权与责的统一。即有权必有责，用权受监督，越权受追究。使得每一种公权力都处于被监督的状态，避免公权力运行的监督真空。

公权力制约性思维的法治理论基础，是“分权制衡原则”。该原则强调构建公权力之间相互监督、相互制衡的社会治理体制。之所以在社会治理体制创新中要坚持这一原则，是因为奉行这一原则，可以从制度层面避免公权力过于集中，形成公权联盟，而诱发公权集体腐败。另外，实践也证明，不受监督的权力必然滋生腐败，“无监督即无权力”就像“无救济即无权利”的法谚一样，天经地义。

二、创新社会治理机制应遵循的法制思维

与社会治理体制创新相比，社会治理机制创新则更侧重于公权力行使的具体问题，它是一种公权力的职能行为，主要形成公权力与私权利之间的公法关系。因此，社会治理机制如果存在问题，则更易引发社会公众的不满情绪，更可能损害党和政府在人民群众心目中的形象，最终导致政府失信，治理失灵。为此，在创新社会治理机制过程中，治理者必须遵循以下法治思维。

（一）遵循决策开放性思维。

遵循决策开放性思维，是指在社会治理决策过程中，社会治理主体应当采取各种途径、各种方式，广开言路、广纳善言，形成一种开放性的决策机制，以保证做出的决策，具有较高的民主性、科学性、实践性和可接受性。

决策开放性思维的法治理论基础，是“参与民主原则”。治理决策之所以要遵循这一原则，是因为“参与民主”相对于“代意民主”，更具有广泛性、真实性。由于“代意民主”是通过间接选举产生的代表来审定方案，制定法律，因而，代表在行使代意权的过程中，难免因诸多因素影响，而导致法律所包含的民主性不足。再加上执法过程中，执法者对法律理解的偏差，最终使法律所包含的有限民主性会进一步缩水。

（二）遵循执法合意性思维。

遵循执法合意性思维，是指在社会治理过程中，治理者对治理相对人作出行政处理决定时，要注意倾听相对人的正确意见、采纳他们的合理诉求、告知他们享有的法定权利，既要避免采取命令与服从的刚性手段，更要避免陷入命令与对抗的对峙困局。

执法合意性思维的法治理论基础，是现代行政治理“法律优先原则”。在传统高权行政时期，行政权以单方性、强制性为特征，拥有行政权的主体拥有绝对的、毋庸置疑的权威，相对方只是被管理的对象。然而随着现代民主、服务行政理念的普及，社会治理不再是行政机关一方独自掌控格局，而是由行政机关与行政相对人围绕行政治理事务进行相互交流、合作、协商、博弈的过程。行政机关与行政相对人平等互动的“合意“行政行为，越来越成为社会治理的有效模式。

（三）遵循执法合理性思维。

遵循执法合理性思维，是指在社会治理执法中，社会治理主体不仅应追求合法性要求，严格执法，而且在社会治理执法中，要追求合理性要求。对涉及相对人合法权益的处理，要进行“利益分析、权利排序、和价值平衡”，以谋求最合理的行使自由裁量权。

执法合理性思维的法治理论基础，是“比例原则”。它主要适用于存在较大自由裁量空间的社会治理执法行为。“比例原则”强调，如果社会治理行为可能对相对人权益造成不利影响时，治理者应该把这种不利影响限制在尽可能小的范围和幅度内，保持过与责的适度比例。这样可以防范社会治理主体滥用自由裁量权，以实现社会治理更高层面的公平与公正。

（四）遵循程序适当性思维。

遵循程序适当性思维，是指在社会治理执法过程中，治理者运用执法程序应当符合“程序正义”的要求。具体执法程序的繁与简应当与治理事项的重要性、复杂性、位阶性和广泛性等相适应。既要避免程序正义不充分，又要防止程序的过度适用，而造成公共资源的浪费和效率降低。

执法程序适当性思维的法治理论基础，是“正当程序原则”。尽管目前我国还没有一部统一的行政程序法，但这一原则在一些单行行政程序法中，都有广泛的体现。例如：在《行政许可法》中，因许可的种类不同，而分别设立了行政许可的普通程序和特别程序。在《行政处罚法》中，因处罚的种类、额度、事实的清楚程度等不同，而分别设立了行政处罚的普通程序和简易程序。目前正在修订的《行政诉讼法》草案，为了提高诉讼效率，降低诉讼成本，在原来只有普通程序的基础上，也增设了简易程序。今后，“正当程序原则”将会在更多的程序法中得到贯彻和运用。

在社会治理机制的创新中，除了要遵循以上法治思维以外，还要遵循“执法诚信度思维”，“执法廉洁性思维”。如果遇到应急社会治理执法，还要遵循“最低理性标准思维”、“最低权利保障思维”和“最低程序公正思维”。

总之，在今后社会治理中，只要我们认真贯彻党的十八大报告和十八届三中全会《决定》的精神，进一步解放思想，推进改革，用法治思维和法治方式破除各种体制机制障碍，就一定能扭转目前社会治理面临的种种困局，就一定能为党和国家事业发展创造一个良好的社会环境，国家治理体系和治理能力现代化的目标也指日可待。

[参考文献]

[1]中国共产党第十八次全国代表大会报告。2012年11月8号，胡锦涛.

[2]中国共产党第十八届三中全会，《决定》2013年11月2日.

[3]《社会管理的法制思维》，韩春琿主编，法律出版社，2012年4月.

[4]《行政法学》，罗豪才、湛中乐主编，北京大学出版社，2013年1月.