城乡水务一体化管理综合评价与实证分析——以贵州城乡水务一体化为例

崔延松 曹 阳 鲁红卫

（1.南通大学 交通学院，江苏 南通 226019；2.贵州省水利厅，贵阳 550000）

1 城乡水务一体化进展和现状

随着我国经济的快速发展，城市规模不断扩大，城市化进程不断加快，使得城市用水量不断增加且对供水、用水的安全保障要求越来越高.此外，城乡之间的涉水事务关系也日益密切.这就需要采用先进的技术和新颖的管理体制对有限的水资源进行合理的优化配置，提高水资源的利用效率，从而促成城乡水务一体化新模式的产生.该模式克服了以往多龙管水效率低下的缺点，把水资源、水服务、水环境等以前涉及到水利、建设、环保等多个部门的管理统一集中到水务部门，逐步实现了城乡之间的安全用水、有序用水、高效用水，促进了城乡经济社会的健康稳定发展，适应了新形势的发展要求.

大多数西方发达国家，如英国、法国、美国、德国等，都已经实现了城乡水务一体化管理，但由于各国的地理位置、经济发展侧重点有所不同，管理模式也各具特色.我国水务管理体制改革起源于1993年7月深圳市成立的首个水务局，它主要负责深圳市的水资源规划、建设、防洪排涝、水土保持及城市制配水等多项工作.根据中华人民共和国水利部全国水利发展统计公报［1］，截至2011年底，全国已组建水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共1890个，占全国县级以上行政区总数的77.6%.在已组建的1436个水务局中，省级水务局（厅）4个，副省级水务局7个，地级水务局209个，县级水务局1216个.从这些数据来看，全国大多数地区都已经实现了水务一体化.但由于各个地区现状发展并不均衡，管理事权较为模糊，在实践中仍有许多新机制需要完善.如有的地区虽然成立了水务局，但仅是只改其名、未有实质性变动的水务局.因此有必要对不同地区的水务一体化管理现状进行综合评价研究.值得一提的是，此研究也是水务一体化管理统计中的一项重要工作［2-4］，它能辅助各级领导了解城乡水务一体化发展中存在的问题.

贵州省地处我国西南边陲，与东部沿海省份比较，是城镇化加速推进的欠发达地区，如何借鉴已成功的水资源管理的经验，实现后发优势，意义重大.因此，为了实现贵州省创新型城乡水务一体化管理模式，综合考虑城乡水务一体化管理的基本原则和目标，构建指标体系，并采用层次分析法对其管理现状进行综合评价研究.研究的结果能为贵州省更好地实现城乡水务一体化管理提供一定的决策依据.

2 贵州水务一体化管理评价指标体系建立

城乡水务一体化是指水务管理中所涉及的各项职能和各个环节之间协调、统一的管理机制，即对区域内城市和农村有关防洪、排涝、用水、节水、污水处理与回用、水环境保护、生态系统以及农村水利水电等所有涉水事务实行统一规划与管理的体制［2］.因此，要评价某一地区城乡水务一体化发展状况，首先要选择一套与水务管理运行机制相匹配的、实效性强、覆盖面广、结构合理的统计指标体系.

根据我国城乡水务一体化管理的概念、原则及目标，针对贵州省水务一体化的实际和评价要求，结合已有指标设计理论，从水务管理体制改革、水务管理地区经济发展状况和水资源利用的经济效率、城乡供水、城乡排水与节水、水务投资与补偿能力建设、城乡水资源可持续性、城乡水安全、城乡水环境和生态系统保护这8个方面综合考虑，然后对每个方面构建贵州水务一体化相应的指标，具体的指标体系见表1.

表1 贵州水务一体化管理现状综合评价指标体系

指标体系的具体数据来源于贵州省年度水务管理年报、水务管理地区社会经济情况统计表、供水统计表、排水统计表、防洪情况统计表、民众对水环境和生态系统保护满意度调查表，其中部分数据是直接数据，部分数据是根据现有的数据计算得到［5］，具体说明如下：

1）水务管理体制改革.任何体制的改革都有一定的原因，城乡水务一体化管理体制改革是为了适应经济快速发展，根据我国水问题的特点所提出来的组织机构改革.而水务管理职能是指水务管理主体承担的对于涉水事务进行管理的职能.按照涉水事物的具体环节，可分为城乡防汛、供水、排水和污水处理、地下水管理、计划用水和节约用水这5个方面.综合以上考虑，本文采用已组建水务局个数占地级市比率（I11）、有水行政职能的水务（水利）局比率（I12）及水务局管理涉水事物的程度（I13）这3个指标来衡量.

2）水务管理地区经济发展状况.反映一个地区经济发展状况的直接指标是该地区的国民生产总值I21和人均国民生产总值I22.但这里要衡量的是跟水务相关的经济发展状况，因此还要加上水资源利用的经济效率.为此，本文综合考虑了工业企业、农业及其他产业的万元产值水耗I23、I24、I25，分别计算如下：

3）城乡供水.城乡供水不仅要考虑一个地区水资源的拥有量，还要考虑该地区的实际供水能力和当地居民能接受供水的程度.因此，这里采用该地区水资源总量I31、实际供水量I32、自来水供水能力I33及自来水普及率I34来衡量该指标.

4）城乡排水与节水.在考虑城乡供水和排水的同时，也要考虑到城乡的节水能力.城乡排水可用区域内污水排放量I41来衡量.城乡的节水能力不仅要看污水处理的能力，还要看节水的代价如何.因此，城乡节水用年污水处理率I42、全年节水与污水净化工程总投入I43、每m3污水处理费用I44作为指标，其中指标I42和I44计算公式如下：

5）水务投资与补偿能力建设.随着近年来经济社会的快速发展，资源性缺水和工程性缺水的问题日益成为制约经济社会发展的瓶颈.为改变长期以来受制于资金短缺、水利建设事业发展缓慢的状况，应在国家实行积极财政政策和适度宽松的货币政策指导下，大力推进水利投融资体制改革，按照政府主导、市场化运作、社会参与的多元化水利建设投融资模式，整合所属企事业单位的资产，组建了相应的水务投资有限公司进行水利基础设施建设.本文采用水务投资规模与水平I51、财政补偿的渠道I52和信贷投资规模I53这3个指标来衡量.

6）水资源利用可持续性.可持续发展的核心是人类经济和社会发展不能超越资源环境的承载能力［4］，水资源也同样如此.本文用用水总量占水资源总量比重（I61）和循环利用率（I62）两个指标衡量水资源利用可持续性，其中指标I62计算公式如下：

7）城乡水安全.城乡水安全不仅关系到社会经济的可持续发展，更重要的是关系到人民群众的生命财产安全，同样是城乡水务一体化管理内容中非常重要的一部分.关系到城乡水安全的不仅包括三防机构占水务局建设的比率I71，还包括预警预报系统占水务局建设的比率I72和对人民群众的宣传力度I73.其中指标I73可采用满意度调查表的形式进行调查，分为非常满意、较满意、满意、不太满意、不满意5类.

8）城乡水环境和生态系统保护.此方面可看成是水资源可持续发展的重要部门，本文在这里单独列出来是重点强调当前水环境和生态系统保护的重要性，因为随着社会经济的快速发展和人们生活水平的提高，人们也越来越重视生态环境问题.这里采用水环境整治I81、水土保持I82和公众对水环境的监督力I83这3项指标，数据结果同样来源于公众的满意度调查表，同样分为非常满意、较满意、满意、不太满意、不满意5类.

根据水务年报、水利方面的专家打分和公众满意度调查表，设定各指标评价标准见表2.

表2 水务一体化管理现状综合评价指标评分标准

续表2 水务一体化管理现状综合评价指标评分标准

3 贵州水务一体化管理综合评价过程

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是由Saaty A L教授于20世纪70年代提出的一种系统分析方法，已广泛应用于各种经验分析、工程风险分析等［4-5］.下面具体说明层次分析法在水务一体化管理现状综合评价中的应用.

3.1 建立层次结构模型

运用层次分析法进行系统分析时，首先分析系统中各个要素的关系，建立由目标层（Target）、准则层（Layer）和指标层（Indicator）组成的层次结构.在第二节中已详细给出了水务一体化管理现状综合评价的层次结构的指标体系，见表1中目标层T、准则层L和指标层I.

3.2 构造判断矩阵

在层次分析法中如何构造判断矩阵是关键.构造判断矩阵需满足一定的原则.假定A层中因素Ak与下一层次中因素Bk1，Bk2，…，Bkn有联系，则构造的判断矩阵M应满足

其中Mij取值范围为1到9，其含义表示Mi与Mj的重要程度［3-4］.以目标层T和准则层L为例，可构造出T－L层判断矩阵如下

3.3 层次单排序及一致性检验

层次单排序的目的是为了计算对于上一层某因素而言，本层次与之有联系的因素的重要性次序的权值.这可归结为求判断矩阵的最大特征值及其对应的正规化特征向量问题［4］，即对于判断矩阵M，求

其中λmax为判断矩阵的最大特征值，W 为其对应的单位特征向量且W 的分量Wi即为相应因素单排序的权值.要计算判断矩阵M的最大特征值及其对应的特征向量有很多算法，如幂法等［6］.这里采用Matlab中的eig函数直接计算得到［7］.

在进行层次单排序的同时，还要对判断矩阵做一致性检验［8］.定义

为了检验判断矩阵是否具有满意的一致性，需将CI与平均一致性指标RI进行比较.对于1～9阶矩阵，RI的值见表3.

表3 判断矩阵的平均随机一致性指标值RI对照表

对于1、2阶判断矩阵，按照其定义总是完全一致的.当阶数大于2时，判断矩阵的一致性指标CI与同阶平均一致性指标RI的比值，记为CR＝CI／RI.当CR＜0.1时，判断矩阵具有满意的一致性，否则就要对判断矩阵进行调整［9］.

对于目标层T和准则层L，经计算可得最大特征值及其对应的特征向量为λmax＝8.3615，W＝［0.2440.2020.1510.1510.1110.0810.0400.017］，一致性指标为CI＝0.0852，RI＝0.0605.

从而可知，判断矩阵L是完全一致的.对于其他层的判断矩阵也可相应的求出.

3.4 层次总排序

利用同一层次中所有层次单排序的结果，就可以计算针对上一层次而言，本层次所有因素重要性的权值，此为层次总排序.根据第二节中构建的关于水务一体化管理现状的评价指标体系可得层次总排序及指标T的权重值，见表4.

表4 水务一体化管理评价模型的层次总排序

4 贵州城乡水务一体化管理评价结果

根据贵州省年度水资源公报、水利方面的专家打分和公众满意度调查表所得到的数据，结合评价标准得到各项指标的评分结果，见表5.

表5 贵州省城乡水务一体化管理指标得分表

水务管理一体化综合评价指数的计算，可采用如下隶属度函数进行计算［3］

式中，K为水务一体化管理状况综合评价指数，Ij为各单项指标，αj和βj为一、二级指标的权重.综合评价指数的值反应了水务一体化管理状况的程度［3］，其指数分级可参考表6.

表6 水务一体化管理状况综合评价指数分级

根据表4～5中的分析结果，由上面隶属度函数计算可得，贵州省水务一体化管理综合评价指数为77.30分.由表6可知，贵州省水务管理状况处于中等级别.从本文所构建评价体系的综合性和各个指标的统计数据来看，所得到的结果客观的反映了贵州省目前水务管理状况.但考虑到可操作性问题，指标体系的构建可能不太全面，有待进一步加以改进.另外，有部分数据是根据专家打分和民众调查所得，不能全面反映该地区的现状，有可能对评价结果产生一定的影响.如何更全面更客观地评价一个地区水务一体化管理现状需要进一步研究.

5 贵州城乡水务一体化管理结论与建议

水务一体化管理有利于水资源的可持续开发利用和保护，同时也有利于水资源的区域优化配置.但从分析结果来看，贵州城乡水务一体化程度并不高.究其原因，主要是该地区经济发展速度较慢.由于贵州属于欠发达地区，市场经济体系相对滞后，依靠市场机制很难筹集水务一体化的发展资金.因此，贵州水务一体化除了立足于水利部门的原有职能进行涉水相关事物逐步推进水务一体化外，还应向科技化、规模化、外向化、市场化方向发展，以提高该地区的经济发展水平和规模.此外，贵州水务一体化协调推进还必须立足用水需求、石漠化治理、生态修复、区域可持续发展等要素，分重点按行业协调推进.

［1］中华人民共和国水利部.2011年全国水利发展统计公报［M］.北京：中国水利水电出版社，2012.

［2］沈大军，姜素梅.城乡水务一体化管理的制度分析［J］.水利学报，2005，36（9）：1143－1146.

［3］徐 灵，张行南，张文婷，等.水务管理统计指标体系及评价方法研究［J］.三峡大学学报：自然科学版，2012，34（4）：4－9.

［4］王顺久，张欣莉，倪长健，等.水资源优化配置原理及方法［M］.北京：中国水利水电出版社，2007.

［5］余艳琴，余志勇.水资源利用状况综合评价方法研究［J］.武汉大学学报：工学版，2010，37（4）：36－39.

［6］孙志忠，袁慰平，闻震初，等.数值分析［M］.3版.南京：东南大学出版社，2011.

［7］张德丰.MATLAB实用数值分析［M］.北京：清华大学出版社，2012.

［8］孙家乐，贾德鹏.层次分析法中一致判断矩阵的构造方法［J］.东南大学学报，2011，21（3）：69－75.

［9］张桂清，陈义华.层次分析法中判断矩阵一致性修正的新算法［J］.数学的实践与认识，2009，29（23）：140－146.