国开行的棚改绝技

本刊记者│苗野

尽管国家开发银行住宅金融事业部尚未正式开业，但投资已经开始，今年以来，棚户区改造资金投入不断加速。与此同时，银行业内又有消息称，国开行获得了央行3年期1万亿元的抵押补充贷款（PSL），用来支持住宅金融事业部的棚改专项贷款，利率或低至4.5%。可以说，得到万千宠爱的国开行，任务很明确：全力支持棚改。

10年造梦成真

国开行内部人士告诉记者：“住宅金融事业部还在紧锣密鼓的筹建中，银监会批准我们开业，只是说我们具备了开业的条件，具体的内容并没有批复，国开行还没有拿到营业执照，有关住宅金融事业部所有的对外消息要等真正挂牌之后才能发布。”

这个史上最高规格的住宅金融机构并以内部设立住宅金融事业部的形式落地。国开行行长郑之杰出任住宅金融事业部总裁，副行长张旭光、首席风险官杨文岐任副总裁。主要业务就是办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务，在经批准的额度内办理软贷款回收再贷业务，专项用于支持纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设项目。

国开行住宅金融事业部筹建组副组长孟亚平称，住宅金融事业部以一个单独部门的形式成立，意味着可以有一个专门的机构、专门的团队来专门从事棚改这项工作，这样可以使棚改这项业务实施专业化、集约化的管理，可以做到长期可持续发展。未来我们想要加强和各地政府的合作，加快开发和评审的力度，争取今年要发放棚户区改造贷款4000亿元以上。

在接受本刊采访的多位专家看来，未来住宅金融事业部可以衍生为一个完全独立的“住房银行”，为以棚改为首的保障房建设提供金融支持，“未来可能性很多”。

事实上，早在2005年，陈元时代的国开行就曾向国务院提出类似住房银行的设想，十年后，梦想终于照进了现实。

按照国开行的表态，作为在国开行框架下设立的专门机构，新成立的事业部将按照“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，为全国棚改提速提供成本适当、长期稳定的建设资金。

国开行独门绝技

2014年是棚户区改造任务最重的一年，资金需求量较往年显著增加。在这份棚改大账本中所需的资金缺口，究竟靠什么来撬动？

在银监会批复的批文中，住宅金融事业部的业务范围为：办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务；在经批准的额度内办理软贷款回收再贷业务，专项用于支持纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设项目；银监会批准的其他业务。

上述批文中，有一个值得注意的融资手段：软贷款。所谓软贷款，主要是国家重点的基建或棚改项目通过政府或国有公司的融资平台向国有政策性银行获得的贷款，一般来说还款期限较长，利率较低，且有还款宽限期。而软贷款回收再贷，则是将贷款资产打包出售给其他金融企业，获得资金之后再用于棚改，这样可以撬动更多的贷款资金。一般商业银行的贷款利率高、期限短，就叫硬贷款。

值得注意的是，曾作为国开行“独门绝技”的软贷款业务，尽管具备期限长、利率低及可作为项目资本金等特点，却曾因多种原因在2008年被监管层叫停。

2014年6月29日，随着瑞虹路368弄33号最后一户居民的签约搬离，虹镇老街地区2号旧区改造地块动拆迁工作全部完成。

“软贷款最主要的风险是流动性风险，棚户区等保障性住房贷款，资金流动性非常差，信贷资金几乎都压在这些长期项目上。不过我们必须承认，国开行有足够的开发性金融经验，比如在过去支持基础设施建设的几十年，国开行盈利能力最强、不良率却较低，因为其对接的多是政府。”浦发银行资产证券化处一位高管指出。

此外，PSL更值得期待。本刊记者分别就“央行对国开行发放1万亿元的PSL”相关情况联系央行及国开行新闻处，均表示此事正在核实中，目前还没有可以对外提供的具体消息。但据某权威人士透露，国开行确实在4月份获得了央行的1万亿元的PSL，抵押物为棚改项目贷款。

作为政策性金融机构，国开行不吸收公众存款，而主要通过发行债券作为最主要的融资来源。国开行发行的金融债券享有零风险权重的债信待遇，商业银行持有国开行债券不会占用商业银行核心资本，无需计入拨备，因此，商业银行是国开行主要的发债对象。

但现在，在商业银行面对资金匮乏的同时，国开行自然也面临资金问题，亟需开辟多元化、低成本、可持续的资金来源渠道。国家开发银行发行债券75%的投资者来自于银行业金融机构，存款流失在给商业银行经营带来影响的同时，也压缩了投资开发银行债的空间，商业银行购债意愿大幅降低。

武汉科技大学金融研究所所长董登新认为，国开行作为政策性金融机构不能吸储，主要靠发行超长期的债券融资。区别于以往，PSL是央行今年新尝试的对金融机构的贷款工具，本质上就是对过去再贷款的一种改造，只不过原来的再贷款是一种信用贷款，现在的PSL是以资产作为抵押的一种再贷款。

“国开行可以将PSL作为短期资金补充的工具，满足其周转性短期资金的需要。但从长期资金需求来看，还是要靠国开行超长期金融债券的发行以及资产的证券化来获得。”董登新说。

一位银行业人士认为，软贷款将与补充抵押贷款一起，成为完善棚改政策执行力度的配套金融工具。二者将成为国开行未来完成棚改资金任务的重要手段。

此外，国开行下一步将创新融资方式，按照国家棚户区改造及相关工程建设规划和资金需求，根据每年工作安排，确定“住宅金融专项债券”发行规模。

住宅金融专项债本质上属于国家信用支撑的专项债券，具有低风险的特征。一方面为棚户区改造、基础设施及新型城镇化建设提供可持续的资金供给；另一方面，减缓地方政府为棚户区改造和城市基础设施建设而面临融资的压力，一定程度上缓释了地方债务增量压力和风险，为消化存量风险创造了空间。

政策性回归

首单PSL的规模就达到了1万亿，足见中央政府对棚改以及保障房建设的支持力度，意在稳增长。PSL是央行打造的中长期利率工具的一种，其通过PSL的推出，意在降低中期市场的融资利率。由于PSL是专项的定向贷款，货币乘数效应应该要小于一般再贷款的货币乘数效应，其可创造的总贷款规模预计达到4万亿元左右。

一监管层以PSL的方式为全国棚改输血注资，其决心可谓是空前绝后。有消息称，该笔PSL利率今年定为4.5%，而国开行利用这笔PSL做棚户区改造专项贷款所设的贷款利率，则为棚改贷款项目相应期限的央行贷款基准利率。按照央行要求，该笔贷款期限3年，采取“一次到账、按年支取”方式，利率每年调整一次。目前，国开行已经从中提取了4000亿元，并将其中2000多亿元作为棚改专项贷款下发，剩余约2000亿元的资金将于年内完成下发。

住宅金融事业部弥漫着浓厚的政策性气味，相关政策的支持使得此次被叫停的软贷款和新推行的PSL成为支持棚改的配套工具。迫于上半年房地产市场走低以及经济增长的压力，万亿PSL带来的流动性宽松意义较强，该笔资金应少用于基础建设，多用于帮助其他部门调整杠杆，如国开行可以收购商业银行按揭贷款，或者直接收购销售不动产库存转化为保障房。

“国开行住宅金融事业部资金体量大，为避免出现资金沉淀，可以做资产证券化，只要控制好按揭的门槛，再控制证券化杠杆，自然就避免了‘美国两房’的风险。”董登新说。

国家批准国开行成立住宅金融事业部，是为了给棚改提供专项资金扶持，在微刺激时代，万亿的流动性注入解决了国开行资金来源匮乏这一首要难题，同时也产生了如何将这笔资金精准地落实到棚户区改造等保障性住房项目上的新难题。国开行这两年的重点就是支持棚户区改造，所以棚改贷款发放量会比较大，但也不排除由于监管不到位，导致这笔资金变相沦为开发商的“摇钱树”，之前国开行的软贷款业务的叫停就是个先例。

这也是业界普遍关心之所在。中国社会科学院财贸所财政研究室主任杨志勇特别指出，“央行本来应该是面向各个金融机构提供货币政策，此次对国开行的PSL支持似乎是带有中国特色的。国开行的住宅金融事业部，从名义上来看，好像是保障性的、政策性的，但实际业务做下去可能会改变这一性质，对于一个金融机构来说，如果没有一定的收益，它的可持续性自然就是一个问题。”

我国目前的房地产市场已经出现结构性过剩的局面，新建住宅的成本显然要高于盘活存量的成本，如果能将结构性过剩的住宅转变成保障房，将会大大节省政府投入。在这个意义上，用于棚户区改造、旧城改造等保障房的投入恐怕还需要再计算。

从国外发展中国家的情况看，其住宅政策金融机构的运行大多都不成功。根本的原因在于，政府在一级市场介入存在道德风险，低效、高成本都是天然的缺陷。结果是悲观还是乐观，取决于投资效率。中国社科院经济所研究员汪丽娜担心的是，如果棚改无法获得实际经济收益，低效率与贪腐使基础设施投资边际效应下降为零，产业升级没有应声而起。那么结果将是政策性银行手中积攒大量坏账，不得不通过资产证券化等方式转移坏账，或者由财政注资。

2014年08月15日，山东枣庄山亭区山城街道沈庄棚户区改造工地，工人在紧张的施工。

杨志勇认为，棚改的资金支持肯定需要金融机构来做，但以哪种形式来做还有很多值得讨论的地方。由国开行成立住宅金融事业部，这既有政策性功能又带有商业性质，到底需不需要这样的机构，国开行到底要做什么，怎么去做，到现在都没有精准定位，这实际上还是没有搞清楚政府和市场的关系。