后4%时代教育经费投入的法规保障机制

【摘 要】 国家财政性教育经费投入11年未达到GDP的4%是有法不依，应建立后4%时代教育经费投入的法规保障机制。有法可依首先要制定《教育投入法》，有法必依、违法必究要明确“法律责任”。保障机制离不开监察与审计监督机制。

【关键词】 后4%时代； 教育经费投入； 教育投入法； 保障机制

中图分类号：G467 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0108-04

一、国家财政性教育经费投入11年未达到GDP的4%是有法不依

全国人大通过的《政府工作报告》、《五年规划纲要》，中共中央文件和国务院的行政法规共规定过10次。

1.1993年2月13日，中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》（中发〔1993〕3号）第四十八条中规定：“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分）占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四，达到发展中国家八十年代的平均水平。”

2.1994年7月3日，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发〔1994〕39号）第二十二条规定：“《纲要》提出，到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%，国务院有关部门要制定相应的政策措施和实施步骤，认真加以落实。”

3.1999年1月13日，国务院批转教育部《面向二十一世纪教育振兴行动计划》第四十二条规定：“要按照《教育法》和《中国教育改革和发展纲要》的规定，逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，努力实现4%的目标。”

4.1999年6月13日，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》第二十四条规定：“努力采取有效措施，切实加大教育投入，逐步实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的目标。”

5.2006年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二十八章第四节规定：“保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”

6.2006年10月11日，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》规定：“明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”

7.2010年6月21日，中共中央政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第十八章第五十六条规定：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%。”

8.2011年3月5日，温家宝在《政府工作报告》中指出：“2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。”

9.2011年3月16日，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%。”

10.2012年3月5日，温家宝在《政府工作报告》中指出：“坚持优先发展教育。中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政要相应安排，确保实现这一目标。”

这10次中，有中央政治局的文件，有国务院的行政法规，笔者认为最重要的是全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及2011年《政府工作报告》和2012年《政府工作报告》。全国人大通过的则具有法律效用。当然，中央政治局的文件、国务院的行政法规必须严格执行，不达到4%是有法不依。11年未达到4%呼唤《教育投入法》。

二、对《教育投入法》立法的回顾

（一）政府对《教育投入法》立法的规定

1993年的《中国教育改革和发展纲要》第四十七条规定：“通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。”

2004年3月3日，国务院批转的《教育部2003—2007年教育振兴行动计划》（国发〔2004〕5号）规定：“加强和改善教育立法工作，完善中国特色教育法律法规体系。……适时起草《学校法》、《教育考试法》、《教育投入法》和《终身学习法》，……适时制定符合实践需要的部门规章，积极推动各地制定配套性的教育法规、规章，力争用五至十年的时间形成较为完善的中国特色教育法律法规体系。”

1994年7月3日，国务院颁发的《〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发〔1994〕39号）规定：“应制定并颁布《实施义务教育投入条例》，明确规定各级政府要采取有力措施，保证和不断增加对义务教育的投入。”

2004年1月5日，《中国教育报》公布的“教育部公布2004年度工作要点”规定：“完善中国特色教育法律法规体系。……开展起草《学校法》、《终身学习法》、《教育投入法》和《教育考试法》的可行性研究。积极推动各地制定配套性的教育法规和规章。”

20年过去了，《教育投入法》仍未立法。

（二）对全国人大代表关于《教育投入法》议案的反馈

1993年中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》后，全国人大代表、政协委员对《教育投入法》的议案就开始了。中国人大网（www.npc.gov.cn）披露如下：

1.1994年10月27日，《关于第八届全国人大第二次会议主席团交付教科文卫委员会审议的代表提出的议案审议结果的报告》显示：“许鹏等32位代表、朱盛科等32位代表、胡平平等32位代表、赵师庆等32位代表、白枫等32位代表提出第71号、81号、457号、467号、530号议案，建议尽快制定‘教育投入法。”endprint

2.1995年10月30日，《关于第八届全国人大第三次会议主席团交付教科文卫委员会审议的代表提出的议案审议结果报告》显示：“贺桂梅等32位代表、白枫等33位代表建议制定‘教育投入法的议案（第369、519号）。教育投入是我国教育改革与发展的重要保证，教育法中已有‘教育投入与条件保障一章，目前，国家教委正在起草‘教育投入条例（草案），即将报请国务院审议。建议国务院先颁发教育投入条例，经过一段实施后，再考虑制定‘教育投入法。”

3.1996年10月29日，《全国人大教育科学文化卫生委员会关于八届四次人大代表提议案审议报告》显示：“赵师庆等31位代表建议制定《教育投入法》的议案（第508号）。……本委员会认为，国务院应抓紧制定配套的行政法规，并由国家教委对是否制定《教育投入法》提出研究、论证的意见。”

4.1997年11月1日，《全国人大教育科学文化卫生委员会关于八届五次人大代表提议案审议报告》显示：“赵师庆等32位代表建议制定教育投入法的议案（第403号）。”

5.1998年12月29日，《全国人大教育科学文化卫生委员会关于第九届全国人大第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》显示：“党磊等32位代表、夏秀蓉等30位代表、徐廷生等32位代表、陈癸尊等32位代表、杨崇龙等60位代表、袁崇孚等32位代表、赵师庆等32位代表、孔繁超等32位代表以及安徽代表团建议制定教育投入法的议案（第18号、56号、155号、298号、487号、658号、688号、692号、699号）。……教科文卫委员会建议国务院抓紧制定教育投入条例，与教育法有关规定相配套。同时，地方也应根据本地区实际情况制定相应的地方性法规。”

6.2006年10月30日，《全国人大财政经济委员会关于第十届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》显示：“周晓光等30名代表、张志■等32名代表、阮文忠等34名代表、阿不都拉等33名代表、王斌泰等72名代表提出制定教育投入法的议案共5件（第309号、第737号、第785号、第802号、第983号议案）。财经委员会商教育部后认为，……该议案属于‘制定或修订法律的条件尚不成熟，建议国务院及有关部门制定或修订有关行政法规、实施办法，或作进一步研究。”

7.2008年10月24日，《全国人大财政经济委员会关于十一届全国人大一次会议主席团交付审议的代表议案的审议意见》显示：“对王荣华等30名代表（第76号议案）和王梅珍等31名代表（第395号议案），财经委员会同意全国人大常委会预算工委的意见。”该项议案属于“53件议案提出的22个立法项目需要立法，建议有关部门加强调研起草工作，待草案成熟时，争取列入全国人大常委会今后的年度立法工作计划安排审议。”

8.2010年10月13日，《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》显示：“袁敬华等30名代表（第144号议案）提出，建议制定民族地区义务教育投入保障法。财政部认为，是否另行单独制定一部民族地区义务教育投入保障法还需进一步研究和论证。财经委员会同意财政部的意见。”该项议案属于“34件议案提出的31个立法项目，建议继续开展立法调研论证，同时通过改进工作解决议案关注的问题。”

上述对全国人大代表关于《教育投入法》议案的反馈有两个值得重视的信息：

第一，1995年10月30日的“报告”提到“目前，国家教委正在起草《教育投入条例（草案）》，即将报请国务院审议。建议国务院先颁发教育投入条例，经过一段实施后，再考虑制定《教育投入法》。”1998年12月29日的“报告”提到“考虑到保证教育投入的现有法律规定有的还比较原则，为增强法律的针对性和可操作性，建议国务院抓紧制定教育投入条例，与教育法有关规定相配套。同时，地方也应根据本地区实际情况制定相应的地方性法规。”

第二，2006年10月30日以前的“报告”都由“全国人大教育科学文化卫生委员会”提出，而2006年10月30日开始的“报告”由“全国人大财政经济委员会”提出。

（三）中央政府与地方政府出台的关于“教育投入”的规定、条例

1.中央政府未出台过关于“教育投入”的条例

虽然，1995年的“报告”提到“目前，国家教委正在起草‘教育投入条例（草案），即将报请国务院审议。建议国务院先颁发教育投入条例。”和1998年的“报告”提到“建议国务院抓紧制定教育投入条例”。但至今未出台过关于“教育投入”的条例。2011年6月29日，国务院颁布了《关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22号）。

2.地方政府出台的关于“教育投入”的规定、条例

1994年11月30日，江西省制定全国第一部义务教育经费投入专门法规《江西省义务教育经费筹措和使用管理办法》。

1998年6月9日，黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《黑龙江省义务教育投入条例》。

2000年3月10日，广州市第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议于审议通过了《广州市教育经费投入与管理条例》。

2001年8月29日，抚顺市第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《抚顺市基础教育投入条例》。

2008年12月22日，汕头市人民代表大会常务委员会公布了《汕头市基础教育投入保障条例》。

三、教育经费投入的法规保障机制

（一）有法可依——制定《教育投入法》

1.《教育投入法》的层次

全国人大制定《教育投入法》，国务院制定《教育投入条例》，各省、市、自治区人大和政府也要相应对制定《教育投入条例》。endprint

2.《教育投入法》中投入的内容

《教育投入法》中投入的渠道应包括《教育法》已经确立的财、税、费、产、社、基等多渠道教育投入的体制。应注意法律的稳定性和严肃性。如2011年《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》中规定的“从土地出让收益中按比例计提教育资金”毕竟是权宜之计；又如非义务教育收费的标准多少年不变也不符合居民收入逐年增加和物价逐年增长的现状；再如捐赠的减免税也应有相应的规定。

3.《教育投入法》中支出的内容

虽然是《教育投入法》，也应有用好管好教育经费的规定。2011年6月29日，《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22号）是一个“投入”方面的行政法规，其第四部分即为“合理安排使用财政教育经费，切实提高资金使用效益”，其中：一是合理安排使用财政教育经费；二是全面推进教育经费的科学化精细化管理。

（二）有法必依、违法必究——要明确“法律责任”

《教育投入法》对投入等的规定是前提，其固然重要，但4%是法定指标，却11年可以不执行、不落实。因此，《教育投入法》在制定时对教育经费投入的法规保障机制重点在于有法必依、违法必究。

1.《教育法》中关于经费拨款的“法律责任”限在“预算”层面

《教育法》第七十一条规定：“违反国家有关规定，不按照预算核拨教育经费的，由同级人民政府限期核拨；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”“预算”谁制定？政府制定，虽然由各级人民代表大会审议通过，但政府的预算就是不按4%的法定指标编制，却在《教育法》中不算违法。

2.“考绩”不能替代“法律责任”，且“考绩”尚未认真执行

《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“各级党委和政府都要按照党的十二大的决策，把教育摆到战略重点的地位，把发展教育事业作为自己的主要任务之一，上级考查下级都要以此作为考绩的主要内容之一。”

国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》规定：“把重视教育，保证必要的教育投入，为教育办实事，列为各级领导干部的任期目标责任制和考核政绩的重要内容。”

2013年6月，习近平指出：“要改进考核方法手段，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”邓小平也曾指出：“各级领导要像抓好经济工作那样抓好教育工作，少讲空话，多干实事，再穷也要照顾科教经费，要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至牺牲一点速度，也要把教育问题解决好。”《关于教育体制改革的决定》规定：“发展教育事业不增加投资是不行的。在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。现在，各级都有一些领导干部，宁肯把钱花在并非必要的方面，对于各种严重浪费也不感到痛心，唯独不肯为发展教育而花一点钱，这种状况必须改变。”

因此，《教育投入法》在规定“法律责任”时必须对教育投入和用好管好教育经费有明确的可操作性的规定，这样才能真正成为刚性的保障机制。

四、保障机制离不开监察与审计监督机制

（一）教育投入离不开监察

教育投入由谁监督？虽然不少全国人大代表据理力争，但11年仍未达成一致意见。我国实行“依法治国”、“依法行政”，政府不依法落实教育投入怎么办？《中华人民共和国行政监察法》第十八条规定：“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责”第一款规定：“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”

（二）用好管好教育经费离不开审计

1.后4%时代更需要管好用好教育经费

2013年1月9日，袁贵仁在2013年全国教育工作会议上指出：“筹好用好管好教育经费。4%的实现是中国教育史上的里程碑。今后要在保证教育经费持续稳定增长和用好管好上下工夫。……二是用好经费。要坚持科学的投入方向，围绕育人这个根本和公平与质量这两个重点，统筹各级各类教育事业发展，合理确定经费投入比例，优化经费投入结构。要强化正确的政策导向，坚持向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，向困难群体倾斜，把有限的资金用在‘刀刃上。三是管好经费。今年将实行新的中小学财务制度和高等学校财务制度，修订中小学校会计制度和高等学校会计制度，加大高校总会计师选拔委派工作力度，推动健全学校内部财务管理制度。出台高校财务信息公开办法，保证教育经费从分配、使用到评估都在阳光下运行。要坚持勤俭办学，反对铺张浪费，做好财务预决算公开、‘三公经费公开。”

2013年4月15日，教育部发布的《关于开展“教育经费管理年”活动，进一步用好管好教育经费的通知》指出：“随着财政教育投入的大幅增加，用好管好教育经费的任务更突出，要求更迫切，社会关注度更高。教育部已把2013年确定为‘教育经费管理年。为推动、指导各地、各校开展好‘教育经费管理年活动，进一步用好管好教育经费，促进事业科学发展，现就有关要求通知如下……”

2.管好用好教育经费需要审计

中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》规定：“各级教育部门和学校必须努力提高教育经费的使用效益。……各级财政和审计部门要加强财务监督和审计，共同把教育经费管好用好。”

1993年2月8日，国家教委、国务院学位委员会联合发布的《关于中央部门所属普通高等学校深化领导管理体制改革的若干意见》规定：“高等学校要加强资金管理，杜绝浪费现象；……要建立健全财务制度和审计制度，切实把教育经费管好用好，提高资金的使用效益。”

由此可见，后4%时代教育经费投入的法规保障机制，首先要制定《教育投入法》，同时要明确“法律责任”。保障机制离不开监察与审计监督机制。

【参考文献】

[1] 乔春华.高等教育投入体制研究[M].南京大学出版社，2006.

[2] 乔春华.高校财务管理体制研究[M].南京大学出版社，2011.

[3] 袁贵仁.在2013年全国教育工作会议上的讲话[J].中国高等教育，2013（3）：18.endprint