美国地方政府“招商大战”

■田和璧

直观美国这场难得一见的招商大战，各州政府使出浑身解数各出奇招。这场大战打破了国内的某种流行观念，即“经济上奉行自由市场的美国，本身并不存在干预经济的产业政策”。

特斯拉汽车公司为了配合其销量庞大的第三代电动汽车取得成功，2014年计划在美国选址，建设一座投资50亿美元的超级锂电池工厂，美国各州政府展开了激烈的争夺。

这场难得一见的招商大战，打破了美国国内的某种流行观念，即“经济上奉行自由市场的美国，本身并不存在干预经济的产业政策”，也引发了国内相关人士的疑惑和思考。

为争夺超级工厂而战

特斯拉公司的这座超级锂电池工厂，将成为美国历史上单笔投资最大的制造业项目之一。这一超级锂电池工厂的落地，不仅将对当地的产业发展和经济增长，作出巨大贡献，也将成为拉动新兴科技产业的一个“发动机”。而特斯拉需要在三年时间内完成场地评估，与其选择的州或城市谈判达成可赢利的激励方案，完成设计和批准手续，建设工厂，安装设备和批量生产。

特斯拉起初表示，它把位于亚利桑那州、德克萨斯州、新墨西哥州和内华达州的四个面积在500至1000英亩（约合404亩）的地块视为雇佣约6500名工人的超级工厂潜在的厂址。提供成百上千份高收入工作机会的前景使得各州和各城市陷入了激烈的竞争，纷纷提供更具吸引力的激励方案。按照研究机构的分析预测，各州也许会主动提出承担岗位培训成本、投资基础设施、实施不动产税退税、企业所得税抵免和能源补贴等。果然不久，2014年4月，亚利桑那州立法机构批准为计划使用可再生能源的公司提供能源补贴。媒体援引两位匿名人士的消息称，圣安东尼奥市已经为特斯拉提供了约为8亿美元的本地激励方案。

然而2014年9月，美国内华达州州长布莱恩·桑多瓦签署了13亿美元的20年税务减免协议，并允许特斯拉在当地直销，在这些优惠措施的支持下，特斯拉“千兆工厂”最终将落户内华达州里诺。根据这项协议，内华达州将减免特斯拉未来20年的所有销售税以及10年的财产税和营业税。20年的税务减免是桑多瓦与特斯拉C E O埃隆·马斯克达成“千兆工厂”定址的主要原因，双方在9月4日已经正式宣布进行合作，将“千兆工厂”的所在地定为里诺，以供应50万台特斯拉电动车的电池需求。并且，在一次特别会议上，州立法委员同意让特斯拉在内华达州进行直销，对此，内华达州汽车经销商协会一位常务理事表示：整个州都将从特斯拉汽车的直销中受益，经销商亦如此。

面对超级电池工厂选址内华达，特斯拉所在的加州，一些人士感到失望，加州一位议员发表声明称，对于加州的6500个家庭无法为特斯拉工作，感到很失望。那么内华达州相较于加州的优势主要在于哪些方面呢？

首先，是一些客观的自然优势。例如区位优势，未来的电池厂距离旧金山的海湾地区只有几个小时的车程，从特斯拉位于F r e m o n t的工厂到汽车组装厂只需要四个小时。如果从电池厂到组装厂只需要几小时的路程，特斯拉可以在物流费用上省下一大笔钱。又如清洁能源资源，内华达州拥有大量清洁能源资源，包括太阳能、风能、地热能等；特斯拉打算通过这些资源为下属工厂提供能源。另如，离人才近，特斯拉的电池厂需要六千五百个有经验的工人；美国其它地区没有这个资源，但内华达州距离旧金山海湾地区和洛杉矶很近，所以附近的城市可以提供很好的人才资源。

其次，地租便宜。北内华达州的地价相比其他州便宜很多，甚至便宜到特斯拉可以不考虑工厂选址，直接开始新建工厂。

再次，缴税较少。内华达的税务不重，工厂进驻不用缴税，员工所得税也很少。所以内华达是一个做生意的好地方。

最后，较强的政府能力。内华达州政府的执行力很强，他们可以同时调动各部门执行同一个任务，所以手续上会节省很多时间。这也是为什么特斯拉可以在保密的情况下完成建厂的大动作。

在优惠措施的支持下，特斯拉“千兆工厂”最终将落户内华达州里诺。

“再工业化”与地方竞争

美国作为世界头号强国，经济实力首屈一指，其地方政府为什么要为吸引制造业项目而打起如此激烈的招商战？

美国作为世界经济霸主在经历“去工业化”过程后，由于制造业转移和金融投机过度，导致产业日趋空心化，大量工厂倒闭，国内经济衰退，贸易赤字急剧上升。为应对市场萧条、失业率攀升等问题，近年来美国大力推进“再工业化”战略，部分海外制造业迁回本土发展。2011年，美国著名的波士顿顾问公司（B C G）发布了《美国制造回归——为何制造业将回流美国》的报告，报告分析了两个趋势，一是高附加值、高技术含量的科技产业将回流美国，二是劳动密集型产业或将从中国转移至其它成本更低的发展中国家。

美国制造业回流主要由于以下原因：首先是政策影响。国际金融危机后，为重振美国制造业，美国政府推出再工业化战略，并颁布了一系列政策措施鼓励制造业发展、回归。2009年，奥巴马政府颁布《重振美国制造业框架》，描绘了重振制造业的构想蓝图。2010年，又出台《美国制造业促进法案》、《创造美国就业及结束外移法案》等政策，为促进制造业回归做足准备。

其次是政治压力。2012年，美国总统竞选中，奥巴马大打中国牌，其竞争对手罗姆尼因在从商期间将业务外包给中国而最终落败。可以说，在此次竞选中,奥巴马推行的以再工业化振兴美国制造业的政策为其赢得了众多民众支持。“再工业化”推行后，民众对制造业回归的呼声越来越高，不少美国大型企业都面临着为本国创造就业机会以降低失业率的政治压力。2012年11月，刚刚继任的奥巴马又在白宫举行“内包美国就业机会”的圆桌会议,强调在外美企应回国发展。

此外，海外制造成本上升、本土比较优势显现、全球生产方式变革等等原因，共同造成了美国“制造业回流”，从而使得吸引外来企业投资，几乎成为地方首长在兹念兹的头等大事。招商大战一触即发，政府竞争白热化。

芝加哥市政府成立世界商务委员会，为投资商提供全方位服务，提供免税、补贴、低息债券自助贷款、贷款担保、雇员培训、土地补贴、特殊租期规定，积极改善投资环境。尤其是针对特别项目而设立的“E D G E项目”（能够带来经济增长的经济发展项目），更以个性化政策吸引外资入驻开发区。

阿拉巴马州通过“2011阿拉巴马关税补贴法案”：外资企业只要符合对本州直接投资超过1亿美元、创造超过100个就业岗位等相关条件，就可获得州政府的税收减免来对冲他们在美国海关遭受的反倾销税损失。

而在特斯拉案例中，内华达州之所以送出代价不菲的大礼包，也正是看上了特斯拉超级电池工厂，预计带来3000个建筑施工岗位以及6500个工厂岗位。作为这一交易的一部分，工厂雇员至少要有一半以上的州内居民。州长表示：“特斯拉的这一项目将彻底改变内华达州的发展轨迹，我们已经通过这一项目向全世界、而不是全国表明内华达州已经作好了再次成为领导者的准备。”

形形色色的税收优惠和补贴，是美国地方政府竞相打出的王牌。放弃单一税率，征收更低的公司所得税；提供劳动力补贴和资本补贴；建立减免税收的加工贸易区等等，不一而足。必要的时候，地方政府甚至为企业铺设道路和铁路，成本由州政府和县政府共同承担。

可以看到，这种地方政府间竞争行为就是国家内部的不同行政区域之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素，并在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展跨区域政府间的竞争。在这场招商战中，州政府和纳税人衡量工业区对外招商的政绩标准主要有两个方面：一是到该行政区域来落户的外国企业给美国交纳了多少税，二是外企为该区域解决了多少就业人员。

总而言之，积极政府和有限政府的传统在美国是同时共存的，这或许才是美国后来居上并长期维持经济王者地位的终极秘密。真正将美国和其他国家区别开来的独特因素，是美国的政府能力。

积极政府和有限政府的传统在美国是同时共存的，这或许才是美国后来居上并长期维持经济王者地位的终极秘密。

“招商大战”的启示

面对美国如此激烈的招商战，中国各级政府应当如何从中汲取经验？

一方面，积极应对美国等西方国家“制造业回流”的挑战，优化升级，增强“制造业”竞争力。80年代以来，发达国家将加工制造业转移到中国,把资本密集度较低和技术水平较低的生产线同中国的廉价劳动力结合，中国制造业得到了飞速发展，逐渐成为“世界工厂”。如今欧美实行“再工业化”政策，许多制造业开始回流本土。虽说目前还未对中国制造构成威胁，但着眼于未来，制造业还是中国经济的核心之一，优化升级迫在眉睫。这是中央和各级地方政府在产业政策方面都必须面对和解决的中心议题。

另一方面，从美国州政府间的招商战反观我国地方政府间招商等各项竞争，亦有启示。继我国1994年“分税制”后，分灶吃饭的财政分权思路使得各个地方政府日渐形成具有各自独特的利益主体的特点。随着社会转型的推进，地方政府这种利益主体的趋势越来越突出，有些学者将其概括为“地方法团主义”，即“在经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，称为地方法团主义……地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内的各个经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。”

目前，我国各级政府之间都存在着相对紧张的竞争关系，包括横向和纵向的竞争。在我国中央集权体制下，纵向竞争不具有公平性，所以一般达不到较大的规模；而横向的竞争则存在于同一个等级之间，在所属权、责、利及资源相对平衡的情况下，竞争就成为一个关键的变量。在这种情况下，经济发展成为主要的竞争要素，而围绕经济政治的竞争，作为区域经济的基本单位，县市级政府往往会成为该地区经济发展的主导者，这样伴随着市场化改革下经济竞争的发展，县市就成为竞争程度最激烈的层级所在。

现行财税机制对地方政府发展的竞赛有较大的催动力，而民众的发展诉求也对该地政府提出要求，这些都决定了我国地方政府之间的竞争在某种程度上是不可避免的；但是与此同时也应当意识到，这其中更有影响力的原因却是，政绩考核与升迁机制催生当地官员“扭曲”的政绩观。

因此，要规范我国地方政府的竞争行为，首当其冲是完善地方政府的政绩考核指标体系，完善官员晋升制度中对地方政府官员的政绩评价制度及其方法，使这种评价更科学、更公平、也更符合人民的意愿，在此基础上根据当地民众的发展诉求搞好经济建设。不可以只学习效仿美国等西方国家政府间的招商战等方式抢占资源，更应该在合理竞争的范畴内时刻关注当地民众的利益诉求，才能尽可能避免资源浪费，同时不违背经济发展的初衷。