关于深圳市龙岗区法律援助工作站建设的调研与启示

马军港（广东省司法厅副厅长）

谭 征 彭莉红 周长冉（广东省法律援助局）

关于深圳市龙岗区法律援助工作站建设的调研与启示

根据司法部和广东省司法厅的部署，广东省法援局在全省组织开展了健全法律援助制度和法律援助基础情况的调研。4月中旬，我们赴深圳市龙岗区司法局，通过座谈会和实地考察等方式，对龙岗区法律援助处、龙城街道法律援助工作站及紫薇社区法律援助联络点的工作情况进行了调研。龙岗区司法局和区法律援助处在当地党委政府的重视和支持下，积极完善法律援助服务网络，创新便民服务举措，探索建立案件质量监督机制，取得了比较显著的成效，尤其是街道法律援助工作站的建设、运作和管理等方面的探索和实践，对全省法律援助工作站规范化建设，构建公共法律服务体系有很好的借鉴和示范作用。

一、龙岗区法律援助工作概况

龙岗区为深圳市最大的行政区域。龙岗区法律援助处成立于1996年，现有工作人员11名。全区共设立法律援助工作站14个，其中街道法律援助工作站8个，区工会、社保、妇联、残联、人武部、人力资源等部门设立了6个；设立了法律援助联络点123个，其中设在社区109个，设在区检察院、看守所、派出所、交警中队、医院、劳动办、综治维稳中心和工业区等地14个。此外，还计划重点推进工业区联络点的建设，目前已启动建设的有40个。一些街道法律援助工作站也积极加强联系点的建设，如龙城街道计划逐步在辖区内500人以上企业建立法律援助联络点，现已在天安数码城建立法律援助联络点。龙岗区由“区法律援助处-街道工作站-社区法律援助联络点”构成的三级工作网络，为实现法律援助全覆盖奠定了良好的组织基础。

2008年底，龙岗区司法局和法律援助处积极争取区委区政府专项拨款80万元，在龙岗中心城建设了800平方米的法律援助服务大厅，设置了接待大厅、调解室、“148”热线室、隐私接待室等功能室，还设置了残疾人专用设施，成为全省法律援助机构中功能最完善的服务大厅之一。各街道法律援助工作站也都配备了独立的办公场所及相应的办公设施，同时还根据实际情况在街道的服务大厅设置法律服务窗口，方便接待当事人来访。如龙城街道法律援助工作站依托街道综治信访维稳中心受理平台建立了标准化接待室和法律援助接待窗口，每天派律师值班，打造政务公开大厅法律咨询平台，法律援助接待窗口与其他部门服务窗口如劳动仲裁庭、巡回法庭等相邻。法律援助联系点也依托各社区设立了相应的接待场所,保证了群众更加便利地获得法律援助。

龙岗区法律援助处自成立至今，共办理法律援助案件21723宗（年均5000宗以上），其中刑事案件5709宗，民事案件16014宗。2013年，全区各级法律援助机构共接待来访群众12140次，接听咨询电话12078人次，办理民事法律援助案件6892宗，刑事法律援助案件1088宗，同比分别上升12.5%、105.3%，为群众挽回经济损失5304余万，法律援助办案数量和质量均排名深圳市前列。龙岗区法律援助处被司法部法律援助中心确定为全国法律援助案件质量评估建设8个试点单位之一，在全国尚无成熟的经验模式可借鉴的情况下，大胆创新，积极实践，制定了法律援助案件质量评估、监督办法和评估指标，取得了良好的成效。

龙岗区的街道法律援助工作站在民事法律援助事务中（注：工作站只办理民事法律援助案件）发挥了重要的作用。2012年、2013年，各街道法律援助工作站共办理民事法律援助案件3306、5603宗，分别占当年龙岗区民事法律援助案件总数的56.7%、88.1%，分别占深圳市民事法律援助案件的16.75%、32.65%，分别占全省民事法律援助案件的7.85%、12.64%,并超过了当年其它地级市（广州、深圳除外）办理的民事案件数量。

二、龙岗区街道法律援助工作站建设的主要特点和成效

从调研的情况来看，龙岗区的街道法律援助工作站之所以能比较好地发挥职能作用，关键在于其实现了有专职工作人员、有独立办公场所、有财政经费保障、有规范工作制度。龙岗区的街道法律援助工作站建设的主要特点和成效体现在以下几个方面：

一是将街道法律援助工作站机构和人员列入政府编制序列。与省内其他地区的工作站明显不同的是，龙岗区街道法律援助工作站列入了政府编制序列，有独立编制和专职工作人员。在2012年调整各街道三定方案时，龙岗区机构编制委员会办公室发文将各街道法律服务中心（法律服务所）统一更名为法律援助工作站，核定为事业单位、编制2～6人，接受街道司法所的管理和指导。龙岗区现有法律援助编制共43名（详见下表）。

法律援助工作站实现机构、人员编制单列，不再由司法所人员兼职。龙岗区也因此成为全省专职从事法律援助工作人员最多的一个县区级机构。街道法律援助工作站还通过政府雇员或者聘用等方式充实工作力量，优化人员专业结构。现8个街道工作站除在编人员外，还有政府雇员2名和聘用人员33名，工作站有29人具有法律职业资格。同时，他们将各社区法律顾问纳入法律援助案件承办人员名录，以满足日常法律援助工作的需要。此外，区法援处还协调各街道为法律援助工作站聘请了64名律师、120名工作人员，解决了基层法律援助联络点人手不足的问题。如龙城街道紫薇社区法律援助联络点安排一名律师不定期到社区值班,为社区居民提供法律援助服务。各街道还成立了“律师公益服务团”，由法律援助工作站负责管理，配合工作站提供法律援助、法制宣传和法律咨询，承办由区法律援助处指派办理的法律援助案件。如龙城街道成立的“律师公益服务团”就包括了22个律师事务所的118名律师。

二是建立法律援助工作站经费保障机制。法律援助工作站的人员经费和办公经费由街道按编制人数拨付，办理法律援助案件的办案补贴则由区财政保障，并实行开放式预算，即年度预算经费不足可申请财政部门追加拨付，建立了法律援助业务经费动态增长机制，确保了法律援助工作站有充足的办公和办案经费。

三是明确和规范法律援助工作站工作职责和流程。龙岗区制定了《龙岗区法律援助工作站工作规定》，一些街道如龙城街道也制定了《法律援助工作站规范化实施方案》、《法律援助联络点工作方案》，明确了法律援助工作站人员配备（包括站长和业务承办人员的具体安排）、办公条件、工作流程、工作规范、行为规范、档案管理等内容，以及法律援助联络点在提供法律咨询、接受申请、初审、报送审批、提供援助、结案归档等工作流程的具体要求。龙岗区法律援助处、街道法律援助工作站、联络点在工作中各司其职，各负其责，确保了工作规范有序开展。其中，联络点主要为当事人提供法律咨询、受理民事法律援助申请并报送到法律援助工作站；工作站主要是负责解答咨询、受理民事法律援助申请并对相关材料（包括联络点报送的申请材料）进行初审，再统一报区法律援处审批，并具体承办区法律援助处指派的案件；区法律援助处对法律援助申请进行最终审查并作出是否给予法律援助的决定。决定给予法律援助后，一般会指派给法律援助工作站人员或者该工作站所属区域的律师承办，以调动法律援助工作站的积极性。工作站办结案件后按相关规定到区法律援助处结案归档，并由区法律援助处按规定发放办案补贴。由于各工作站有独立的编制和工作人员，因此能够完成大量繁重的前期、基础性审查工作，从而减轻了区法律援助处工作负担，提高了工作效率。龙岗区法律援助处和工作站的这种运作模式，既确保了法律援助工作程序符合现行法律法规的规定，又发挥了法律援助工作站的便民利民作用。

四是加强对法律援助工作站的案件质量监督。一方面，区法律援助处对法律援助工作站承办的法律援助案件，从受理、审批、指派到办结归档，全程实现电子化管理，通过信息化手段加强对法律援助案件工作流程的全面监督。另一方面，区法律援助处将法律援助工作站办理的法律援助案件纳入案件质量评估的范围，加强法律援助案件的质量监督。区法律援助处将法律援助工作站的案件纳入全区统一监督管理，保证了工作站法律援助案件的质量，同时定期对基层法律援助工作站进行规范化建设考评、组织全区法律援助工作人员进行业务培训，不断提升法律援助工作者的业务水平。

三、龙岗区法律援助工作站建设实践的启示

龙岗区街道法律援助工作站建设的实践与成效，使我们更加深刻认识到，全省各地基层法律援助工作站的建设，应当着重做好以下几个方面工作：

(一)充分认识法律援助工作站的意义，增强法律援助工作站建设的自觉性和主动性

党的十八届三中全会决定提出“完善法律援助制度”的要求，今年习近平总书记、广东省委书记胡春华等领导也先后对做好法律援助工作作出重要指示。司法部和广东省司法厅在部署建设公共法律服务体系中明确要求深化法律援助便民服务，完善便民服务长效机制，让群众更加便利地获得法律援助服务。法律援助服务网络建设是便民服务的重点，法律援助工作站作为法律援助服务网络体系中最基层的工作机构，是实施法律援助的最基本单位，是构建全面覆盖城乡的公共法律服务体系的重要组成部分。加强镇街法律援助工作站建设，构筑基层法律援助服务网络，是强化法律援助职能、提升法律援助服务民生能力的重要基础。镇街工作站由于设立在镇街、村居（社区），最贴近基层、方便群众，在便民利民、宣传法律援助制度、了解和查证申请人真实身份、经济状况、及时将社会矛盾化解在萌芽状态等方面有着独特的优势。因此，司法行政部门和法律援助机构利用镇街和司法行政现有资源，依托镇街司法所设立法律援助工作站，将法律援助窗口延伸到基层，延伸到社区、村居、企业、学校等，是各级司法行政部门和法律援助机构实现司法为民、服务保障和改善民生的一项便民措施和抓手，也是推进全省司法行政部门构建全面覆盖城乡的公共法律服务体系的必然要求，对保障群众获得基本的公共法律服务方面具有积极的现实意义。

龙岗区及全省的实践也证明，镇街法律援助工作站在扩大法律援助的覆盖面、畅通法律援助的申请渠道，宣传法律援助制度、提高法律援助的社会知晓率，以及保证社会弱势群体在其合法权益遭到侵害时能够得到及时、方便、快捷的法律援助，维护公民合法权益，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定方面发挥了重要的作用。2013年，龙岗区已办结的4961宗法律援助案件中，基层法律服务工作者承办了4108宗，占龙岗区当年已办结案件的82.8%；全省法律援助机构办结的49182宗案件中，基层法律服务工作者承办了13677宗，占当年已办结案件的27.8%。

广东省乡镇法律援助工作站从无到有，迅速发展，目前全省已依托镇街建立了1560个法律援助工作站。虽然从数量上看已相当可观，但在全省绝大多数镇（街道）法律援助工作站没有独立的编制、人员、经费和办公场所，普遍是利用镇街司法所的场所和人员办理法律援助事项，而司法所还担负着人民调解、安置帮教、法制宣传、法律服务等多项工作职能，受自身职能、经济条件和人员资源的影响，客观上造成工作疲于应付，许多法律援助工作站办理法律援助案件数量有限，主要做些宣传或联络工作。这直接影响了基层法律援助工作的成效，影响了法律援助制度在基层的全面、正确的实施，影响了最基层的群众充分、均等地享受政府提供的基本公共法律服务。因此，各地司法行政部门和法律援助机构应当充分认识法律援助工作站在履行法律援助职能，完善法律援助制度中的重要意义，学习借鉴龙岗区及其他地区的有益经验和做法，主动而为，因地制宜，大胆探索，勇于实践，积极争取当地党委政府的重视支持，切实加强促进法律援助工作站建设，以更好地适应新形势对法律援助工作的新要求，充分满足基层人民群众对法律援助的需要。

（二）采取多种形式，充实法律援助工作站的专职人员

解决基层法律援助工作站的专职人员问题，是保证镇街法律援助工作站履行法律援助职能的首要条件。各地应因地制宜，在推动落实政府法律援助责任的同时，按照市场经济的客观规律，根据社会经济的发展水平，合理整合资源，努力充实法律援助工作站的工作力量。

一是积极争取将法律援助工作站列入镇（街道）编制序列。《法律援助条例》明确规定了法律援助是政府责任，在实践中提供相应的政策保障是政府责任落实的具体体现，而政策保障则需要党委政府的重视支持。龙岗区街道法律援助工作站建设正是因为得到党委政府的重视支持才列入了政府编制序列。镇街法律援助工作站列入镇（街道）编制序列，是解决人员、办公场所、经费等基层法律援助“瓶颈”问题的有效办法，有条件的地方特别是经济较发达地区，可参照龙岗区的做法，积极向当地党委、政府汇报，加强与编制、人事、财政等部门的沟通，寻求政策支持，将原来从事有偿服务的法律服务中心（法律服务所）转制为街道法律援助工作站，从而解决街道法律援助工作站的编制人员和相应的办公场所、办公经费问题。深圳市除龙岗区外，宝安区的街道法律服务中心也已统一改制为街道法律援助服务中心（即街道法律援助工作站），实践中的法律援助工作效果与龙岗类似。

二是安排政府雇员担任法律援助工作站专职工作人员。政府雇员是解决法律援助机构人员不足的有效途径，如深圳市法律援助处、东莞市法律援助处都安排了一定数量的政府雇员，一定程度上缓解了编制人员不足的问题。2006年，佛山市委、市政府《关于进一步加强我市法律援助工作的意见》明确要求“进一步加强镇（街）法律援助机构建设……各镇政府、街道办事处要为法律援助工作站聘用1～2名专职工作人员。”顺德区委区政府据此规定为每个镇（街道）法律援助工作站配备2名专职工作人员，经费纳入当地财政预算,现已全部落实。由于全省各地镇（街道）的情况不尽相同，在难以实现将镇街法律援助工作站列入镇（街道）编制序列的，或当前人员编制难以突破和有效解决的地方，可以借鉴学习上述地方的做法，通过政府雇员的方式解决法律援助工作站人员不足的问题。

三是聘用专业人员满足法律援助工作站的业务需求。采用前面两种方式解决人员问题条件不成熟的地区，可以整合司法行政资源，由司法局统一聘用专业人员和辅助人员，为法律援助机构和镇街法律援助工作站提供专业服务。例如，江门鹤山市司法局为加强中心镇法庭所在地的镇街法律援助工作站建设，在该市鹤城镇法律援助工作站配备了3名具有法律职业资格的人员（除两名在编的鹤山市法律援助处执业律师外，还有一名街道办事处聘用的雇员）；江门市蓬江区司法局经区政府批准，聘请了4名专职律师（三年服务期），2名安排在法律援助机构工作，2名安排在杜阮镇司法所担任专职工作人员(同时也在区法律援助处担任执业律师)，基本满足了基层法律援助的工作需求。深圳市龙岗区、宝安区等法律援助处也通过聘用专业人员（律师）或者其他辅助人员的方式，解决了人员不足问题。

（三）切实加强监管和指导，不断提升法律援助工作站的服务能力和水平

法律援助工作站受现有法律法规的限制和各种资源的限制，尚不能完全独立行使法律援助的职能，各级司法行政部门和法律援助机构必须在鼓励镇街法律援助工作站主动、积极开展工作的同时，注重加强监督管理和业务指导，提升工作站的工作效能，规范工作站的有序运作。

一方面，明确法律援助机构与法律援助工作站的职能分工，实现工作便民、高效、规范。法律援助工作站主要负责受理申请、初审和具体承办案件，法律援助处负责法律援助申请的最终审查决定、指派、发放办案补贴和归档，将基层法律援助工作站办理的全部案件纳入质量监督和评估范围，在便民利民的同时，既减少了法律援助处最后审核时大量的基础性工作，也避免申请人由于资料不齐全而延误获得法律援助的时间，同时也保证了法律援助案件的质量。各地在实践中，法律援助机构必须在工作程序上进行严格的监督管理，但在一些具体事务的处理上，则可以根据当地法律援助资源情况，在法律允许的范围内与工作站进行规范约定，如法律援助申请资料的转交方式、时间，统一文书的制作，是否优先指派工作站的律师、基层法律服务工作者承办案件等。

另一方面，要加强对法律援助工作站人员的业务指导和培训，提高工作人员业务水平。法律援助是一项专业性比较强的工作，法律援助工作站的人员应具备相关实务操作能力，才能更好地履行工作职责，服务基层群众，从而达到在基层设立工作站的目的。县区级法律援助机构要加强对法律援助工作站业务指导，通过制定规范性文件、举办法律援助工作站业务培训班、组织规范化工作评比、交叉检查等方式加强业务指导，重点指导申请法律援助的程序、获得法律援助的条件、当地经济困难标准、审查经济困难的有效方法、案件归档等实务操作性问题。

综上，各级司法行政部门和法律援助机构应在充分调研的基础上，立足本地经济社会发展实际，积极稳妥地推进法律援助工作站的建设，逐步建立健全有广东特色的法律援助工作站工作制度和工作机制，真正实现法律援助工作站服务基层群众、化解社会矛盾和保障社会公平正义的目标。

（责任编辑 赵海鸥）