地方融资平台运行机制及优化举措

李圣军

2010年以来，随着地方融资平台借贷额的迅速攀升，偿债问题、内部治理问题、信用担保问题引起政府高度关注，地方融资平台伴随地方债务问题成为社会关注焦点和政府治理重点。为进一步发挥地方融资平台在促进地方经济社会发展中的作用，在分析地方融资平台运行机制基础上，提出相关优化举措，具有积极现实意义。

地方融资平台的运行机制

根据国务院有关文件，“地方融资平台”是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这个概念明确了地方融资平台的发起主体、注资方式、职能定位、实体性质。地方融资平台具有两个独特性：一是只“融资”而不“投资”，二是只为“政府投资项目”融资而不为“市场企业项目”融资。这两个独特性一方面促进了地方基础设施的建设和民生项目的实施，对地方工业化和城镇化的开展具有重要的推动作用；另一方面，也产生了较大的风险，尤其是偿债风险，对地方财政和银行信贷均造成了一定的冲击。地方融资平台的两个独特性深深影响了其内部运行机制，包括担保机制、信用机制及决策机制，分析其运行机制是治理地方融资平台、化解相关风险的基础。

在担保机制方面，根据目前法律约定，担保方式主要包括保证、抵押、质押、留置和定金，由于地方融资平台注资方式以土地、股权为主，因此其担保方式采用最多的是保证与抵押，质押采用较少，留置和定金基本不采用。按照担保提供主体，地方融资平台担保机制主要分为融资担保一体化和投资担保一体化。由于担保主体不同，融资担保一体化和投资担保一体化具有不同的运行机制，融资平台在其中发挥的作用也不尽相同。在融资担保一体化中，投资主体责任较小，银行交易成本较低、资金使用效率也相对较低，风险主要集中在融资平台；而在投资担保一体化中，投资主体责任较大，银行交易成本较高，资金使用效率相对也较高，风险主要集中在建设单位。对于融资前已确定具体投资项目的，可选用投资担保一体化模式，而对于融资前尚未确定具体投资项目的，只能选用融资担保一体化模式。

在信用机制方面，地方融资平台抵押物总体相对单一，以土地使用权抵押为主，而土地使用权抵押贷款存在土地政策变动、土地使用权非法取得、土地审批未批准、土地闲置、土地用途被改、土地规划变更、土地价值高估、土地资产变现难等方面带来的八大风险。但在土地抵押存在如此巨大风险的情况下，银行、信托公司、投资者依然积极向地方融资平台贷款或借款，则主要依靠地方融资平台的信用机制支撑，而地方融资平台信用机制主要包括资产信用和政府信用。在地方融资平台筹集资金的整个信用流程中，无论是信托公司、银行机构、地方融资平台还是项目建设单位，自身信用均难以满足投资者的要求，但各类资金拥有者均愿意将资金筹集给地方融资平台，关键是“资产信用”尤其是“政府信用”的支撑，筹集资金则再一次在政府信用的支撑下转借给项目建设单位。因此，地方融资平台的整个融资信用流程，每个环节均需政府信用支撑。

在决策机制方面，从性质角度看，地方融资平台是拥有独立法人资格的经济实体，根据《公司法》要求，一般均设有董事会、监事会等内部机构，也颁布制定企业章程，约束规范企业内部的运转机制和组织机构设置。但由于地方融资平台大多属于国有独资或国有控股企业，与民营企业或一般的国有企业相比，地方融资平台的决策机制具有较强的独特性，主要包括融资决策、投资决策和使用决策。地方融资平台的职能定位决定了地方政府在其决策机制中的重要作用，这在各个决策程序阶段都有体现。

地方融资平台的优化举措

地方融资平台伴随地方“融资问题”的产生而逐步产生发展壮大，在地方基础设施建设和社会民生项目的建设方面作出了巨大贡献，据研究测算，发展中国家基础设施建设每增长1个百分点，将带动其国内生产总值增长1.5至1.7个百分点，有力促进经济迅速发展。由于监管机制不到位，地方融资平台从2010年开始出现了偿债能力不足、运行机制不科学、治理结构不完善等问题。为此，在前述分析基础上，可以从以下方面提出优化举措。

转地方融资平台为地方国有资本运营公司。为了优化自身资产负债和提高自身盈利能力，部分地区采取了股权注资的方式，虽然迅速做大了地方融资平台，但合并企业并没有实现企业经营的一体化和盈利资金的统一调配。为此，应结合国资监管方式的转变，将地方融资平台转变为地方国有资本运营公司，业务重点由“融资”转变为“资本运营”，以国有资本为杠杆，提高国有资本的经营效益和盈利能力，壮大其自身业务，彻底解决地方融资平台只融资不投资、只负责借不负责用等问题，从根本上杜绝政府担保和地方融资平台负债过高的问题。

实现地方融资平台融资投资偿还一体化。围绕地方融资平台的融资链条，存在多个相关利益主体，包括融资者、投资者和偿还者，其中融资者为地方融资平台，投资者为项目建设单位，偿还者为政府财政部门和项目建设单位，平台借款人与贷款使用人分离，致使平台对贷款的监管成为一个空白。同时，资金“借用还”分割直接导致资金使用效益不高、责任主体界定不清等问题。融资者不考虑项目效益盲目融资，投资者不考虑资金成本盲目投资，使用者不考虑资金偿还盲目使用，最后出现偿债问题时，相关主体之间相互推诿，导致政府承担无限责任。为此，必须探讨融资投资和偿还一体化，解决三者之间彼此搭便车问题，通过做实做强地方融资平台，将项目建设单位列为地方融资平台二级经济实体，承担项目建设任务，政府只负责整理区域范围内的国有资本，统一交由地方融资平台实施资本运作。

提高地方融资平台自身治理能力。地方融资平台作为拥有独立法人资格的经济实体，应设置高效的内部组织架构，配备高素质的经营管理团队和风险控制团队，切实提高自身的治理能力，在市场竞争中，通过自身优异的经营效益筹集资金，通过准确详实的市场调研选择项目，通过持续强大的盈利能力偿还债务。目前，地方融资平台已从名义上整合了大量的国有股权，在此背景下提高地方融资平台自身治理能力，可以提高国有资产的配置效率，依托资本运作实现国有资本的保值增值，通过发展自营业务提高自身的偿债能力和盈利能力，在化解地方融资平台债务危机的同时，发展地方经济，转变地方国有资本运作方式。

当前，地方融资平台发展面临一系列问题的关口，在科学分析其内部运行机制的基础上，应切实采取措施，提高地方融资平台的自营业务比重、风险防控能力和债务偿还能力，最终实现地方融资平台的持续发展和永续经营。

（作者：新疆吐鲁番地区开发性金融合作办公室主任，博士后）

责任编辑：许 海