稳步推进国企领导人制度分类改革

黄再胜

十八届三中全会决议提出，要“建立职业经理人制度，更好地发挥企业家作用。”并且，“国有企业要合理增加市场化选聘比例”。今后一段时期，以分类管理推进国企领导人制度改革，对于打破国企领导人制度行政化藩篱，增强国有企业人才资源配置的生机和活力，无疑具有重要的实践指导意义。

国企领导人制度改革刻不容缓

众所周知，转型期我国国企领导人制度附着有浓厚的党政干部管理色彩。行政委任制仍然是国企领导人选任的主导方式。随着社会主义市场经济的不断发展和国企改革的深入推进，这种国企领导人资源行政化配置的弊端日渐暴露，已经成为完善国企现代企业制度，健全公司法人治理结构的主要掣肘。

首先，国企领导人制度行政化与健全国企公司法人治理结构的实践要求不相适应。国企改革以后，我国借鉴和移植现代企业的公司治理模式，但转型期国企领导人制度行政化，使得改制国企公司治理实践不仅面临“内部人控制”问题的困扰，而且还使其公司治理结构遭受“淮南为桔，淮北为枳”的变形走样尴尬。这主要表现在，在管企业、管人和管资产的政府干预下，国企领导人的任免、考核和薪酬决定等主要由政府主管部门（国资委）来实施。国资委直接管理企业，实际上超出了出资人的权力范围，导致改制国企董事会“外部化”，企业内部机构虚设化和企业决策程序形式化。

其次，国企领导人制度行政化与国企高管薪酬激励的市场化实践不相适应。近年来，随着年薪制、奖金红利等绩效薪酬的推行，转型期国企领导人薪酬制度逐步引入市场因素且市场化程度不断增强。但遗憾的是，国企领导人选任行政化，导致其身份游离于官员与商人之间。国企领导人“亦官亦商”的身份两重性，不仅使国企高管薪酬激励市场化实践饱受诟病，而且也使国企高管薪酬激励的有效性大打折扣。实践中，国企领导人薪酬决定缺乏确定的参照标准，使得“高管薪酬多高才算合理”的追问难有定论。同时，在社会收入分配差距不断拉大的情况下，国企领导人身份模糊引发的“资格确认问题”，也极大地削弱了社会民众和普通员工对国企高管薪酬增长合理性的认同。“组织人、市场价”的薪酬实践使得政府官员仅仅被任命为国企领导人，就身价百倍，显然不利于彰显社会公平。

再次，国企领导人制度行政化与强化国企经营投资责任追究的制度要求不相适应。面对竞争日益激烈的市场环境，国有企业要做强做优，不仅需要企业领导人不能安于现状，敢于创新和冒险，同时也需要企业领导人经营投资决策应以长期价值为导向，不能片面追求短期利润而牺牲企业长期发展。但实践表明，国企领导人制度行政化使国企领导人与企业之间只是一次性博弈关系，国企高管人员往往将企业当作“商而优则仁”的跳板，竭力在短期内创造“不菲业绩”，以谋得光鲜的政治资本和更多的政治晋升机会。同时，国企领导人“脚踩两只船”，享受“出则为商，入则为仕”的待遇，大大降低了其离开企业组织的退出成本。即使企业业绩平平，只要不违法乱纪，基本可以舒舒服服干到退休，甚至经营不善时还可以调到其他企业或政府部门继续任职。在缺乏硬性的职业风险、稳定的职业预期和市场竞争压力情况下，国企领导人可享企业短期业绩改善之利，而无需承担企业缺乏发展后劲之责，自然有过于冒险的冲动。

最后，国企领导人制度行政化与提高国企竞争力的发展要求不相适应。转型期国企领导人制度行政化，造成我国职业经理人市场发育滞缓，且呈现明显的二元化分割特征。国企领导人的选拔通常在相同或相近职级的“领导干部”范围内进行，这种体制内循环难以做到优中选优，更谈不上网络天下英才。由行政官员转化而来的“企业家”凭借关系资源能够“做大”企业，但却难以做强企业。而面对数量众多的国有企业，掌握选人用人权的政府官员缺乏激励和能力解决国企领导人的逆向选择问题。同时在行政委任制下，具有专业优势和信息优势的董事会对企业经营班子的解聘权无法落到实处，经营管理人员的“生杀大权”掌握在由上级主管部门手中，往往导致国企领导人唯上而不唯市场，诱使其把更多资源配置在权力投资、“经营领导”等非生产性活动上，疏于企业家精神的自我培育。

稳步推进国企领导人制度分类改革

在推进国有企业分类管理前提下，国企领导人制度改革的目标，就是建立与社会主义市场体制与现代企业制度要求相适应，与国企功能定位相匹配，权责明确，人员能进能出、能上能下，收入能增能减的选人用人新机制。

建立竞聘上岗的国企领导人产生机制。由谁来选人以及如何选择，是企业领导人产生机制需要解决的两个根本问题。在国企分类管理条件下，国企领导人产生机制的市场化改革应有所区别，分类施策。具体而言，对于竞争性国企，国企经营管理者应确立职业经理人身份，由董事会市场化选聘，政府主管部门或授权的国有资本经营公司委派国有产权代表参加股东会，依法参与董事会和监事会成员的提名和选任工作。对于公益性国企，国企主要领导人（如党委书记、董事长、总经理和监事会主席）划归行政官员序列，继续保留行政委任制，由上级主管部门直接管理。而针对企业副职等非关键性领导岗位（如经理班子副职人员），则可拓宽选人渠道，逐步实现内部竞聘上岗、社会公开招聘和人才市场选聘等多种形式的市场化配置。对于以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标的功能性国企，企业领导人身份管理则可因企制宜，分层分类实施，但也必须做到“非官即商”式的身份明晰，并主要由企业董事会负责竞争性选聘。

建立科学合理的国企领导人考核评价机制。建立科学合理的业绩考核评价体系，是国企市场化用人的关键环节和实践基础。在坚持科学发展前提下，针对国企领导人的业绩考核，要全面贯彻德才兼备、注重实绩、群众公认和出资人认可原则，突出创新绩效和长期价值导向，坚持年度考核和任期考核相结合、财务目标考核和非财务目标相结合、客观业绩评价与主观业绩评价相结合，根据不同类型国有企业和不同岗位职责要求，各有侧重、综合评价。对于竞争性国企，企业董事会负责管理层的业绩考核，重点强化对企业经营绩效、国有资本保值增值和企业战略业绩的考核评价。对于公益性国企，企业主要领导人由党政主管部门负责考核，重点考察企业整体经营发展和履行公共服务功能情况。对于功能性企业，重点考察企业完成重大任务专项等功能实现情况。

完善注重长效的国企领导人激励约束机制。当前，国企领导人激励约束机制改革的主要任务，就是结合国企功能的具体定位，推行国企领导人激励约束机制的分类设计，有效改变国企领导人奖惩实践长期存在的“激励失控与激励不足并存”、“约束软化”等痼疾。为此，竞争性国企要强化企业董事会的薪酬分配权，建立与经营业绩充分挂钩、基于长期价值导向且风险可控的企业领导人市场化激励机制。同时，要强化企业内控制度建设，充分发挥企业监事会和“老三会”的监督制约作用，认真落实对企业领导人重大决策失误的责任追究。公益性国企应强化政府薪酬管理和薪酬监管职能，通过工资制度立法，以公务员工资制度为参照系，确立国企领导人薪酬决定的程序和标准，合理确定与严格规范企业领导人薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费，并重点加强对企业一把手的经济责任审计和经营投资责任追究。功能性国企的董事会则要因企制宜，结合企业产权结构、发展阶段和竞争程度等情况，建立灵活多样、突出创新导向的项目收益提成或专项激励基金计划。

建立流动有序的国企领导人退出淘汰机制。能进能出、能上能下，是现代企业制度下企业领导人退出机制的基本要求。国企领导人制度市场化改革的一个重要方面，就是要打破“体制内循环”和“能上不能下、能高不能低”的用人流弊，建立对“出资者负责”而不是“对上负责”，优者来劣者去、流动有序的国企领导人退出淘汰机制。为此，竞争性国企领导人的进退去留主要凭实绩说话，落实企业董事会对经营班子的解聘权，强化其对经营管理人员的退出淘汰管理。企业经营不善时，政府主管部门或其授权的国有资本运营公司以出资人代表身份，依法依规追究董事会用人不当责任。公益性国企主要领导人的进退去留由上级主管部门根据任期考核结果来决定，企业副职由董事会根据其在岗表现行使解聘权。功能性国企可参照竞争性国企领导人退出管理模式，兼顾人员类别，强化企业董事会的解聘权。

（作者：解放军南京政治学院上海校区党的理论创新研究中心研究员）

责任编辑：梁齐勇