安徽省本级福利彩票公益金管理现状与对策研究

谢兵

安徽省本级福利彩票公益金管理现状与对策研究

谢兵

自1988年上市以来，安徽省福利彩票工作经历了艰难创业、市场培育、规模扩张和品牌运作等发展阶段，实现了从无到有、从小到大、由弱变强的发展。目前，拥有了遍布全省城乡的近7000个福彩投注站，提供了2万余个就业岗位；利用福利彩票公益金（以下简称“福彩公益金”）救助社会弱势群体，支持社区服务和社会福利企业的发展，充分体现了“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作宗旨和“扶老、助残、救孤、济困”福利彩票发行宗旨，兑现了福利彩票“取之于民、用之于民”的社会承诺。

一、安徽省本级福利彩票公益金管理现状

“十一五”期间，安徽省福利彩票总销量达92.4亿元，是1988年至2005年累计销量（36.5亿元）的两倍多，筹集公益金近40亿元。“十二五”期间，年销量由“十一五”末的25亿元提升到2013年的59.08亿元，三年累计销售福利彩票138.3亿元，年均增幅超过33%；筹集福彩公益金40.13亿元。安徽省实现了以乐透数字票为龙头，视频票和即开票为两翼，快开游戏为增长点的良好发展格局，全省福彩投注站专营率达64%。随着高科技技术向彩票销售终端的渗透，福彩销量逐年递增，成为发展社会福利事业和其他社会公益事业的重要资金保障。经过20多年的发展，安徽省本级福彩公益金在分配、使用、监督管理公益项目等方面步入了规范化运行的轨道。

（一）安徽省福彩公益金筹集量呈现增长趋势。为促进社会公益事业统筹协调发展，形成彩票公益金与彩票市场良性互动的发展机制，根据财政部发布的《关于调整彩票公益金分配政策的通知》和《彩票公益金管理办法》，彩票公益金按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理。安徽省民政厅本级使用省级福彩公益金的情况连年增长，2011年实际使用10701.8万元，2012年使用11917.5万元，2013年使用38424.5万元，分别比上一年增长17.16%、11.36%和222.42%。

（二）安徽省福彩公益金资助基础设施类项目较快发展。目前，安徽省级福彩公益金资助的项目分为基础设施类和非基础设施类项目。安徽省本级福彩公益金投入基础设施类项目，2010年以来呈上升趋势，尤其是2013年，达到33900.6万元，与上年相比，增长234%；省本级福彩公益金投入非基础设施类项目，呈现先下降后上升趋势，2013年福利彩票公益金支出达4523.9万元。

（三）省本级福彩公益金兼顾各类福利事业发展。从使用领域看，省级使用的福彩公益金重点资助了为老年人、残疾人、孤儿及特殊困难群体服务的社会福利设施建设和受助对象直接受益的项目。2010年至2013年，安徽省本级福彩公益金在老年人福利类项目上的支出平均水平达52.94%，2011年支出占总支出的比重高达62.78%。比如，用于发展养老服务的投入平均占福彩公益金支出的46.71%。在残疾人和儿童福利事业的发展方面，2013年共投入230.77万元。2013年，安徽省社会公益类项目共使用福彩公益金21206万元，占总支出比重的55.19%。

二、安徽省福彩公益金管理中存在的主要问题

福彩公益金虽被纳入财政预算内管理，但在管理实践中，在宣传、使用、管理等方面存在以下问题：

（一）使用情况宣传不到位。福彩票公益金来自于社会、服务于社会，取之于民、用之于民。福彩公益金的使用管理质量，是社会关心的热点，直接关系到公益金的社会效果及福利彩票事业的发展前途。财政部和民政部已执行福彩公益金使用情况信息公告制度。安徽省本级福彩公益金使用公告从2011年起，在每年6月底前都会较为详细地向社会公告上一年度本行政区域内公益金的筹集、分配和使用情况。根据有关规定，彩票公益金的使用管理情况应当向社会公告，但是目前只利用民政系统、财政系统内部平台予以简单公示，缺乏有效的向广大社会公众展示的手段。

（二）使用范围不均衡。福彩公益金用于基础类设施的数额远高于用于非基础类设施的数额，大量公益金投入各地养老服务基础设施的新建和改造，以及配套用于各地农村五保供养服务机构新建、改扩建项目补助、城乡社区服务基础设施建设、福利院维修改造等，这本无可厚非，但问题在于对福利设施维持缺乏持续投入。而在非基础设施方面支出中，捐资助学、大病救助、残障辅具开发等领域存在资金缺位现象。

（三）预算管理有待强化。福彩公益金的管理部门宏观上可以分为财政部门、民政部门，微观上可以分为民政部门内部的规划财务管理部门和社会福利事业管理部门。从宏观上来看，财政部门应当把握彩票公益金的使用原则和方向，民政部门则负责彩票公益金的分配操作和直接使用。2013年9月，安徽省财政厅、民政厅共同印发了《安徽省省级福利彩票公益金使用管理暂行办法》，明确彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算后，遵循“当年筹集、当年使用”的原则。这就要求民政部门积极与财政部门沟通协调，合理预测年度福彩公益金收入，根据社会福利事业发展的需要和预算管理相关规定，及时编制年度收支预算。为了提高福彩公益金的使用效率，省级民政部门编报的预算应突出重点项目，兼顾其他项目。但在实际操作中，一方面，民政部门与财政部门尚未建立有效的沟通协调机制；另一方面，福彩公益金管理的评价体系尚未建立，很难保证有限的福彩公益金用到最需要的项目中。

三、提升安徽省福彩公益金管理水平的几点建议

为保证福彩公益金使用的安全、公正、高效、透明，进一步强化福彩公益金的使用管理，加强预算，完善评估机制，明确工作方向，应重点从以下几个方面做好福利彩票公益金的使用管理工作。

（一）健全福彩公益金使用情况信息公告制度。2012 年以来，陆续出台的《彩票管理条例实施细则》与《彩票公益金管理办法》，均对彩票公益金使用的宣传、公告作了要求。彩票公益金使用部门对公益金的使用要做到公开使用额度、使用项目、财务管理情况，提高彩票公益金使用的透明度。基层公益金用款单位要加强财务核算的规范化管理，单独设立公益金账户，如实反映公益金的使用情况。要健全省级、地市级、县级三级财政、民政及公益金使用单位公告制度，特别是要强化公益金使用单位的公告发布制度建设。对设施类项目，应按民政部要求，在项目主体建筑物的显著位置设置永久性标识，以彰显福利彩票公益宗旨。同时，为促进彩票公益金使用管理的公开化、透明化，要加强彩票公益金使用的公益宣传工作力度。按照国际惯例，福利彩票公益事业的完善和发展离不开健康的市场运作和有效的多方监管，要建立健全审计部门、新闻媒体、社会组织等多方联动的监管机制。此外，作为政府非税收入的彩票公益金及其利息，应纳入安徽省政府审计监督项目，及时通过审计查找问题，及时整改。

（二）建立福彩公益金信息管理系统。为全面掌握福彩公益金使用情况，建议对其实行信息化管理，将其分配、筹集，事务处理，资助项目申报、评审、审批和信息公开等业务过程数字化，通过各种信息系统网络加工成新的信息资源，便于管理部门作出福彩公益金使用效益的优化决策，使其合理配置，最大限度地提高使用效益。管理信息化是解决福彩公益金管理问题的最有效途径。具体来说，安徽省福彩公益金管理的信息化建设需要通过建设管理信息系统来实现。

（三）编制福彩公益金年度收支预算。福彩公益金的收支预算是规范资金支出、提高使用效益的重要措施。按规定，应将福彩公益金按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用，不得用于平衡一般预算。省级财政部门每年要将当年可用的公益金向社会公告，对彩票公益金的使用作出统一、明确的规定，严格区分彩票公益金与一般预算资金，向同级人大提交彩票公益金使用的预决算报告，并请其审议。建议省级民政部门建立福彩公益金信息管理系统，及时跟踪福彩公益金项目承担单位的资金支出情况，及时监督福彩公益金使用情况，增强福彩公益金使用的时效性，使其社会效益最大化。

（四）加强福彩公益金资助项目管理。为了提高福彩公益金使用效益，本级民政部门要严格规范福彩公益金项目申报程序，科学、合理确定资助项目。首先，项目申报单位要按规定申报，并组织专家对项目进行科学论证，提出可行性报告，确保项目的科学合理；其次，各级民政部门要认真对资助项目进行评审。为避免项目审批的随意性，需要对项目资助顺序进行合理评价。具体评价指标至少应包括项目前期准备工作是否充分、配套资金是否到位、资助项目所在地福彩公益金是否充分、项目实施单位项目完成情况，并根据各项重要程度进行权重划分。对项目资助顺序进行评价设计，有利于提高福利彩票公益金的使用效率。

（五）探索建立绩效评价制度和指标体系。福彩公益金的使用和管理必须遵循绩效管理原则。为达到令社会公众满意的社会效益和经济效益，需要对福彩公益金使用的全过程进行分析和考评。建议每年年度终了，福彩公益金的使用部门或单位应按规定向省民政厅报送上一年度项目执行情况报告；项目完工后，应及时向省民政厅报送项目绩效评估报告，包括项目执行情况、资金支出和结余情况、项目社会效益和经济效益等情况，以便项目主管部门对项目进行及绩效评价和跟踪问效，并将其与下一年度的福彩公益金拨付结合起来。福彩公益金的正确使用和绩效管理，是民政部门的职责所在，更是民政服务对象对民政部门的殷切企盼。随着民政事业的拓展，福彩公益金资助的社会福利及社会公益项目必将发挥出更大的社会效益，推进安徽省社会福利事业和社会公益事业又好又快发展，为构建和谐社会作出更加积极的贡献。

（作者系安徽省民政厅副厅长 ）