我国稀土出口配额制度探析

张群卉

（湖南科技大学商学院，湖南湘潭411201）

【国际经贸】

我国稀土出口配额制度探析

张群卉

（湖南科技大学商学院，湖南湘潭411201）

我国从1998年开始对稀土实行出口配额管理至今已实施了一系列改革，但在出口配额的产品目录、配额数量制定方法、配额和许可证的分配、配额下达时间和出口配额制度的监管等方面仍存在不少问题，需要采取一系列措施，如细化并及时更新目录、修改配额数量制定及分配方法、完善提前公告制度、建立稀土回收机制、加强监管、建立配额取消机制等，以逐步完善我国稀土出口配额制度。

稀土；出口配额；监管

一、引言

稀土是17种稀土元素氧化物的统称，是信息技术、生物技术、能源技术等高技术领域和国防建设的重要基础材料，有“工业维生素”的美称，是国防安全和经济安全的重要保证，对国家安全极为重要。我国从1998年开始实施稀土出口配额管理，以期规范生产秩序，保护环境，实现可持续发展［1］。然而，这一措施在一定程度上损害了其他国家的利益，遭至其他国家的不满。2012年3月13日美国、欧盟、日本就中国限制稀土的出口问题，向WTO提起诉讼［2］。2014年3月26日，WTO裁定中国限制稀土出口的做法违背WTO相关规则，中国在保护本国稀土资源的战役中首战告负［3］。从国内的情况来看，经过多年的整合，稀土黑色产业链依然大行其道，国家每年的指令性生产计划得不到落实，稀土供过于求的局面一直没能改变［3］，稀土出口配额制作为一项重要调节措施在短时期内不能放弃。因此，如何完善我国稀土出口配额制度已成为一个亟待解决的问题。

二、我国出口配额制度的历史沿革

20世纪70年代，我国开始出口稀土。到90年代初，随着出口权的放开，大量企业开始从事稀土的出口贸易，行业竞争日益激烈，加上大多数稀土产品都是低水平加工或不加工，只能竞相压低价格，出现了“散、乱、差”等问题，为解决这一问题，我国于1998年开始实施稀土出口配额许可证制度，并将稀土原料列入加工贸易禁止类商品目录。1999年，我国对稀土金属矿、稀土金属、氧化稀土、稀土盐类、稀土永磁体实施配额管理，其中稀土金属共4875吨，氧化稀土7500吨，稀土盐类37500，稀土永磁体1199.094吨，并提倡各地外经贸主管部门将本地区出口配额下达到出口效益好、产品附加值高的出口企业，适当向国有大中型生产企业倾斜［4］。2000年，出口配额向产地、资源地、主营企业所在地倾斜，与1999年出口配额相比，盐类下降，金属和氧化稀土增加，磁材不列入配额管理数［5］；2001年，我国正式加入WTO，但是我国在稀土、钨等原材料的开采和贸易管理上并没有因此而发生原则性的变化［2］。2005年，我国取消了稀土出口退税，全年的出口配额为65609吨，与2004年基本持平，压缩了出口配额企业名额；从2006年开始，我国稀土出口配额逐步紧缩，政府根据世界市场80%的用量下达出口配额；2008年，为对国内稀土资源进行保护，我国实行出口配额管理制度，每年分两批对获得配额的企业和配额数量进行公布；2009年之后，我国稀土监管政策更加严格。2010年全年的稀土出口配额总量仅为30258吨，相比2009年的50145.1吨减少了近40%［6］。2011年，我国开始对稀土铁合金、稀土初级产品实施出口配额许可证管理，限制初级产品的出口，促进稀土高附加值产品的出口，限额减少到30184吨；2012年，商务部宣布了新的稀土出口配额制度，根据生产企业的环保合规状况来向他们分配配额，还将配额分为轻稀土配额和中重稀土配额［7］。2013年继续分两批公布出口配额，全年总配额数比2012年略有增加，达31001吨（见表1）。与配额数量的逐年减少相适应，每年出口的企业数基本上也在不断减少，从2007年批准的41家减少到2010年的22家［4］。2013年这一数字虽有所增加，但也只有24家，是2007年的58.5%。

表1 2004—2012年中国稀土出口配额及国际市场需求情况 单位：吨

三、我国稀土出口配额制度中存在的问题

迄今为止，我国稀土出口管制措施已经实施了16年。在这16年的时间里，我国稀土产业已经呈规模化、集约化发展，行业生产秩序有所改观，产业链条基本上已经建立。但也暴露出了不少问题和不足，具体说来，主要有以下几点：

（一）实施出口配额的产品目录不尽合理

1.目录的分类不够详细

从2012年起，中国分轻重稀土来分别下配额，此举措是稀土出口配额管理制度的一大进步，对保护我国珍贵的中重稀土，完善配额分配方法发挥着重要作用。但轻重稀土也有很多具体的元素，各元素在资源禀赋、功能应用、开采和冶炼加工模式、生产过程对环境的污染程度等方面都存在较大差异，可以做进一步的细分以体现这一差异。此外，对目录的分类进行细化还可以从各元素被加工的程度来进行。加工程度低的给予较少的配额，加工程度深的给予较高的配额，以此来促进我国稀土行业向深加工转变，提高出口产品的附加值和技术含量。

2.对关联性产品的出口限制不够

稀土虽然是不可再生资源，但是稀土中的17种元素却可以再回收利用。如果只管制稀土，而不对关联性产品的出口加以限制，国外就可以进口废旧物品，再提炼稀土，从而导致稀土的变相流失。但我国稀土出口配额目录上并没有反映出这一问题，对关联产品未加限制。

3.目录更新速度慢

当今科技飞速发展，对稀土中不同元素的需求和应用也在不断的变化，这就要求稀土出口目录及时更新，以反映这一变化，并促进稀土产业向深加工和高技术型转变［8］，我国的稀土出口目录更新速度有待进一步提高。

（二）配额数量制定方法不尽合理

我国稀土出口配额每年均有剩余，虽然有诸多原因，如国外需求下降、稀土价格下跌、走私现象严重等，但出口配额过剩是事实，这从一个侧面反映出我国的出口配额数量制定方法不尽合理。若配额数有时多于实际出口额，也存在少于的情况，还可能在各年之间进行调剂，把没用完的配额分配到其他年份，但我国配额量每年都多，只能说配额已形同虚设。此外，虽然我国一直尽力在加强稀土开采管理的同时不影响国际市场对稀土的正常需求，在国际上却仍然受到多国的指责和起诉。

（三）出口配额和许可证的分配不科学

我国出口配额和许可证主要根据企业往年的出口业绩来制定。如商务部2007年稀土出口配额申报条件和申报程序规定，生产企业要获得稀土出口配额，2005年出口供货量达到2000吨以上或出口供货金额达到3000万元人民币以上。若不能满足上述要求，则需要近三年（2003－2005年）年均稀土出口数量在700吨以上或近三年年均稀土出口金额在400万美元以上（以海关统计数字为准）。而流通类企业则必须注册资本在500万元人民币以上，近三年年均稀土出口数量在700吨以上或近三年年均稀土出口金额在400万美元以上（以海关统计数字为准）。2014年稀土出口配额申报条件和申报程序中也规定生产类企业2010—2012年每年均有出口实绩（2010年以后获得出口配额的企业，自获得配额年份至2012年每年均有出口实绩），相关数据以海关统计为准。流通类企业注册资本在5000万元人民币以上，2010－2012年每年均有出口实绩，相关数据以海关统计为准。商务部将以此为基础，通过特定计算公式对配额进行分配。这一分配办法并没有考虑到不同类型稀土产品的价格和需求因素，不利于各种不同类型稀土产品的协调发展。过多地看重出口业绩也使得配额的分配比较利于那些先进入该行业的企业和非生产企业，而对于一些较晚才拿到出口配额的企业和生产企业来说，没有办法用以往的业绩来提供资质证明，权重也就一直上不去，无法获得更高的额度。不利于稀土行业的公平竞争，也容易滋生寻租行为，导致配额非法买卖。

（四）配额下达时间滞后

我国稀土出口配额下达到企业的时间平均滞后一个季度，这是稀土出口配额管理实行以来存在的一个大问题。稀土下达时间滞后，意味着企业要么等配额下达之后再制定具体的生产和销售计划，要么结合以往的情况和获取的市场信息半盲目生产，在没有取得配额的情况下与外商洽谈交易。前者容易导致我国稀土产品供应不稳定，丧失部分国外订单，促成了国外新的供应源和替代产品的开发与扩展。后者容易导致我国企业在与外商洽谈交易的过程中处于十分尴尬和被动的地位。

（五）对出口配额制度实施中监管力度不够

虽然中国海关将稀土列为重点打击项目，但稀土产品的出口走私现象仍然存在。《中国的稀土状况与政策》白皮书显示，2006—2008年，国外海关统计的从中国进口稀土量，比中国海关统计的出口量分别高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。国内外海关统计差异意味着这几年中国稀土走私现象非常严重。有时走私数量甚至超出了正常渠道出口量。如2011年中国稀土走私量达到了2.232万吨，比国内正常渠道出口量1.86万吨还要多0.372万吨。更严重的是，有些走私数据也许并没有查出来，实际走私数量可能比这一数据还多。如此巨大的走私量使得进一步加大我国稀土出口配额的监管力度和惩罚力度刻不容缓。

四、完善我国稀土出口配额制度的政策建议

（一）细化并及时更新目录

对出口配额目录中的产品做进一步的分类，如按照稀土元素的种类、不同的元素加工程度来进行细分，并及时对目录进行更新。不仅将该战略性矿产资源都纳入管理范围，还应对不同技术含量的产品实施不同程度的管制，以将资源留在国内，保证国内生产的充足供应，促进稀土深加工、精加工，改变过去贱卖资源，而高价进口国外制成品的情况。

（二）结合国情确定配额数量及分配方法

配额的数量及其分配关系到我国战略性矿产资源的利用问题，关系到企业的利益，应该综合考虑多种因素，如我国长远发展规划、国内需求量、企业的实际生产情况等。世界市场的需求可以作为考虑的因素之一，但其权重不应该高于我国的国情，因为即使是WTO框架下也只是倡导自由贸易，绝不能强迫各国把国内资源都卖掉。

（三）完善提前公告制度

目前，我国稀土出口配额总量一般都是由商务部参照各企业前几年的出口实绩分两批决定，第一批于上一年年末公布，第二批则要等到当年年中左右公布。这给许多企业带来了诸多的风险和不确定性，使其在生产、销售中十分被动。这使得完善提前公告制度十分必要。有关部门可以为稀土行业制定中远期规划，明确稀土出口配额趋势，公布稀土出口配额调整的大致路径。这样企业就可以根据这些计算公式大致预测自己的配额，制定较为合理的生产经营方案，在对外贸易中争取主动。

（四）建立稀土回收机制

除了对稀土进行管制之外，还应该对关联性产品的出口加以限制，防止国外进口含稀土元素的废旧物品提炼稀土，以合理发挥稀土出口配额的效果。与此同时，国内应建立稀土回收机制，对关联性产品进行回收、再提炼和再利用。

（五）加强监管

1.加强对政府有关部门的监管

加强对政府有关部门的监管主要是为了防止和制止寻租行为，让配额数量的制定、配额的分配以及审批程序更加公平、公正、合理。可以将审批过程透明公开，让企业及时监控配额的审批情况；让非政府组织等部门定期对配额审批情况进行问责；鼓励普通群众监督举报违法违规的审批行为。

2.加强对企业的监管

加强对企业的监管主要是为了防止和制止走私以及非法买卖配额的行为，让企业按需出口、按能力出口、正当竞争。具体的监管环节包括申报前的监管、申报时的监管、审批后的监管等。申报前的监管主要考察企业的实际经营状况，申报时的监管主要监管企业是否真实具备稀土出口配额申报条件和申报程序中的各项要求，审批后的监管主要监管企业的配额使用情况，及时做出合理的调整。鼓励社会大众对稀土行业走私、非法买卖出口配额、不正当竞争现象进行举报［8］。

（六）建立配额取消机制

稀土出口配额许可证管理是为解决20世纪90年代我国稀土行业出现的“散、乱、差”问题建立的，此后又增加了保护环境等因素。因此，当稀土产业呈规模化、集约化发展，行业生产秩序完全改观，产业链条日臻完善，稀土出口商品结构和稀土产业结构非常合理，环境保护措施非常完善之后可以逐步取消出口配额机制，转而用行业进入管制、征收资源税和环境税等措施来引导稀土行业的出口，使我国对稀土出口的管理更加符合WTO规则。

［1］金通.稀土出口管制和最优出口配额设计［J］.浙江社会科学，2011（12）：62－67.

［2］方辉.维护中国稀土出口配额制度［J］.法制博览，2012（12）：294.

［3］WTO判中国一审败诉美日欧催中方放松出口［N］.环球时报，2014－03－28.

［4］中华人民共和国对外贸易经济合作部关于下达1999年稀土产品出口配额的通知［EB／OL］.110网站，http：／／www.110.com，1999－02－14.

［5］2000年稀土出口配额情况［EB／OL］.中国稀土网，http：／／www.cre.net，1999－11－30.

［6］华富财经.中国将继续实行稀土出口配额制度［EB／OL］.腾讯网，http：／／finance.qq.com.

［7］中国修改稀土出口配额制度［EB／OL］.黄金网，http：／／gold.cnfol.com，2011－12－31.

［8］张振华.我国稀土出口战略研究［C］.2011 International Conference on Information，Services and Management Engineering（ISME2011）［A］.2011：1988－1991.

（责任编辑：张彤彤）

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2095－3283（2014）06－0004－03

张群卉（1982－），女，湖北潜江人，讲师，经济学博士，研究方向：经济管制与公共经济。

受教育部人文社会科学研究青年基金项目“转型时期中国稀土出口管制机制研究”（项目编号：13YJC790203）、湖南省社科优秀青年人才培养基金（项目编号：B21342）、湖南科技大学发展基金（项目编号：JA4310）资助。