地方发债步入2.0时代

金姬

千呼万唤始出来，饱受债务困扰的地方政府终于在发债问题上有了更多自主权。财政部5月21日发布通知，经国务院批准，2014年上海（126亿元）、浙江（137亿元）、广东（148亿元）、深圳（42亿元）、江苏（174亿元）、山东（137亿元）、北京（105亿元）、江西（143亿元）、宁夏（55亿元）、青岛（25亿元）等10省市将试点地方政府债券自发自还，试点发债总规模为1092亿元。

2个月前，财政部部长楼继伟在两会后举行的高层发展论坛上谈及中央对地方发债的设想：“中央政府承担着宏观责任，所以财政有时候要盈余，有时候要赤字，根据这个要求进行发债，平衡或者赤字，然后发债融资。地方政府没有这个职能，如果都用当年的收入解决基础设施使得后一代人更多受益的话也不太公平，所以可以发一部分债，但是要严格控制，类似于美国市政债。”

在上海交通大学安泰经济与管理学院黄少卿副研究员看来，此次地方政府债券自发自还试点依然具有浓厚的试验性质，因为发债额度远不能满足地方政府当前的融资需求，可谓杯水车薪。他对《新民周刊》表示：“地方债券只是现代财政预算体系中的一个组成部分，关键还是要通过建立地方发债机制，来规范地方政府财政行为和负债方式，提升地方政府治理能力。”

可以说，债市改革吹响了金融改革的冲锋号。

从“代发代还”到“自发自还”

现行《预算法》以及修正案草案一审和二审稿，均明确“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因而地方发债试点是为建设我国以政府债券为主体的地方政府举债融资机制“破冰之举”。

为化解政府融资平台风险，中央早已开始探索地方政府发债之路。2009年，中央决定发行2000亿元的地方政府债券。当时由于地方政府债券发行渠道尚未建立，2009年和2010年地方政府债券由财政部代理发行，代办还本付息，即“代发代还”。

2011年和2012年，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳试点在国务院批准的额度内自行发行债券，发债总规模分别为229亿元和289亿元，但仍由财政部代办还本付息，即“自发代还”。2013年，新增江苏、山东为试点地区，当年六地自行发债总额为652亿元。而此次的“自发自还”，是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。

中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇研究员告诉《新民周刊》：“三种模式下，地方政府的参与程度不同。新试点的方案地方政府参与程度最深，需要做的事情最多。试点渐次增强地方政府在地方债发行中的责任，也相应地减少中央政府的事务，与分税制财政管理体制下的‘分级财政的实质要求是相符的。”

当然，儿子如果还不了债，老子还是会“兜底”。毕竟中国是单一制而不是联邦制国家，不会出现美国那样的地方政府破产情况。而为了降低风险，中央已经对地方政府发债总额进行严格限制，充分考虑地方政府的还债能力。这也是地方发债额度如此之低的主要原因。

地方政府濒临破产？

根据国家审计署，截至2012年底，我国有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。截至2013年6月底，我国地方政府债务总额高达10.88万亿元，此外还有2.67万亿元负有担保责任的债务和4.34万亿元可能承担救助责任的债务。

根据毕马威（KPMG）的数据，中国地方政府仅掌握国家50%的财政收入，却要负担80%的财政开支。这种收支不平衡状况导致在金融危机后的过去5年中，地方政府负债占中国GDP的比例迅速上升：从2008年的10%增长至2013年的33%以上。

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇指出，地方政府的政绩观和财政体系不健全是导致目前地方政府债务风险问题的两大根源。30年来，各地方政府之间的竞争始终是推动经济发展的动力之源，而地方政府之间的竞争主要靠招商引资和投资拉动。为拉动这两者的增长，各地在改革开放之初到1994年这一时期采取的是各种税收优惠的政策吸引，1994年财税改革限制这一方法的使用后，又开始通过各种收费财源来大搞基础设施建设，而1998年实施的税费改革再次关闭了乱收费的闸门，从此土地出让金走入民众视野，但这一做法又相继受到一系列土地出让规范措施的限制。到了2008年，国际金融危机冲击之下，对保增长目标的追求便促使地方政府加入到扩张政策的队伍当中，在规范性地方政府债务被约束的条件下，各种融资平台自然产生。

地方举债的最常见方式是地方政府旗下的地方融资平台公司，向银行贷款或者发行企业债。截至2013年6月，在全国总计17.89万亿元的地方政府广义债务中，银行贷款高达10.12万亿元，占比高达56.57%。由于贷款直接与银行发生关系，所以“不透明”是最大的问题，公众难以知晓相关项目的背景和去处。市场普遍认为，通过“企业债”、“企业融资”方式的地方政府融资，是利用政府的国家信用，却很难接受监管，助长地方政府“只管借、不管还”的风气。

“地方政府应该通过立法被赋予自主发债权，否则，没了这种规范渠道，地方政府只能依靠不太规范的融资平台。”黄少卿说，地方政府用于基础设施建设为主的资本性开支，由于一次性支出大，收益期限长，不可能在短期内达到预算平衡。而现有的预算法又要求地方政府不列赤字，地方政府要么依托融资平台来负债，要么引入私人投资，以收费方式偿还私人投资，这也是很多地方高速公路收费超期的主要原因之一。

前路漫漫

此次试点办法首次强调，“试点地区按照有关规定开展债券信用评级”。此次地方政府债券“自发自还”，评级成为必需品，这意味着今后地方政府债券的发行利率，将根据信用评级高低来决定，各地可能出现明显分化。

问题是，地方政府普遍存在债务信息不公开、不透明的问题。如果评级机构拿不到所需的齐全的信息资料，就无法作出客观公正的评级结论。黄少卿透露：“2008年以后，为了配合4万亿投资，地方政府发债名义上需要评级报告。但据我所知，这里面有不少走过场的成分。既然中央批了，拿到额度，有中央政府的信用担保，评级只是走形式，评级机构的报告往往千篇一律，改改公司名字和财务数据而已，债券的信用等级都很高。我国市场化的评估体制尚未建立。”

要解决地方政府债务问题，还要缓解地方政府“小收入大支出”的尴尬。分税制在中国已经步入第20个年头。杨志勇建议，增加地方财权，减少地方事权。黄少卿指出，要解决地方政府债务，既需要合理界定政府职能，譬如减少地方政府资本性支出；也需要合理界定中央和地方的事权和财权职能，如教育和社会保障的支出责任应该收回中央，与此同时给地方更多的税收权。

此次地方发债试点，似乎就在努力消除分税制带来的不利影响。新一轮财税改革已经拉开帷幕。endprint