我国能源安全形势与战略

/国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心 张有生/

按照完善社会主义市场经济体制的要求，稳步推进能源体制机制改革，促进能源事业发展。进一步提高能源市场化程度，完善相关政策措施，完善能源宏观调控体系，不断改善能源发展环境。争取在能源立法、能源体制和价格机制改革、能源行业管理、财政金融政策等方面取得新进展。

一、能源安全问题演化及内涵

（一）能源安全问题的演化

能源安全问题由来已久，自温斯顿·丘吉尔决定将英国海军战舰的燃料由煤变为石油以来，就成为世界各国面临的重要问题。

在不同时期呈现出不同的特点：一战和二战期间，主要是当时的军事强国围绕石油资源展开争夺与控制。二战之后的近半个世纪的冷战时期，世界总体上处于和平发展状态，但区域性战争仍时有发生，导致能源供应中断问题不时出现，再加上石油市场国际化进程不断深化，局部地区的能源供应中断都会导致世界能源特别是石油价格的大幅波动，给全球经济带来重大影响。本世纪以来，新兴市场国家经济快速发展，全球化进程不断加快，一方面能源政治、金融属性愈发进一步增强，能源价格大幅上涨、剧烈波动，给国际能源市场和世界经济带来较大影响，另一方面，世界能源需求持续快速增长，能源各品种的安全性问题凸显。

（二）新时期的能源安全观

与战争时期的能源安全观和冷战时期的能源安全观相比，新能源安全观的理念更丰富，突出体现在五个方面：第一，从单一安全转向全面安全。传统能源安全以单一的石油安全为核心，新能源安全观在关注石油安全的同时，开始关注天然气、电力、煤炭、核能等主要能源的全面安全。第二，从狭义安全转向广义安全。传统能源安全以防御中东石油供应中断为重心，新能源安全观认为，恐怖活动的全球化与常态化，需要将能源安全扩展各个国家和能源供应链的各个环节，维护能源来源稳定、基础设施安全和运输通道安全均是能源安全的重要内容。第三，从单向安全转向双向安全。传统能源安全主要关注供应安全，新能源安全观认为，能源安全的主体包括消费者、转运者和生产者，能源安全对消费方和生产方是一致的，在关注消费方供应安全同时，也应该关注生产方的需求安全和转运方的运输安全。第四，从对抗安全转向合作安全。传统能源安全将消费国与生产国的利益对立起来，强调“同盟安全”或“结盟安全”。新能源安全观认为，任何一个国家或地区的能源安全都依赖于全球能源安全，保障能源安全的唯一出路是“合作安全”和“共赢安全”，即从民族国家的安全拓宽至全球安全。第五，从短期安全转向长期安全。传统能源安全主要应对市场短期供应中断，新能源安全观在强调应对市场短期供应中断的同时，更加注重能源供应的可持续性，同时更加注重生态与环境安全，新能源、新技术、气候变化等成为了新能源安全观的重要内容。

（三）我国能源安全内涵

据此，能源安全可以通过时间、数量、价格、品质四维来表征。能源安全相应可定义为：当前与未来国民经济与社会发展的能源需求，在时间、数量、价格、品质等四个方面满足的程度，以及国家消除能源威胁与风险的能力。能源安全状态即为：供应持续，数量充足，价格合理，品质清洁。其中，持续是基础，数量是核心，价格是关键，清洁是条件。

那么，当前我国能源安全应该满足以下条件：合理增长的能源需求；满足各种需求的持续的、多元化的供应保障能力；经济和社会可承受的能源价格和生态环境成本。

在对能源安全内涵进行界定的基础上，接下来从世界能源供需、能源地缘政治、能源价格、应对气候变化问题、能源科技革命以及主要国家能源战略动向六个方面对新时期我国能源安全面临的国际形势进行分析。

二、我国能源安全面临的国际形势

（一）世界能源结构向低碳无碳演变

世界能源结构趋势如图1所示。煤、油、气与非化石能源四分天下之势逐步形成，如图1～4所示。

图1

图2

图3

电力需求的增长超过其他的终端能源。虽然它的份额下降，煤炭仍然是电力和煤气价格动态的最大来源区域趋势仍然是重要的。

2035年近一半的电力来自可再生能源的净增加，他们的总份额达到30%以上。

（二）发展中国家成为世界能源需求增长中心

近十年，亚洲能源结构的增长由中国引领，并向印度转移。图5、图7～10所示。

2005年，OECD与非OECD国家能源消费基本相当；2035年非OECD国家能源需求总量约是OECD国家的两倍，非OECD国家能源需求量占全球新增量的90%，如图6所示。

图4

图5

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图8

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图10

（三）国际能源地缘政治格局发生重大变化（见图11）

图11

经济是政治的基础，随着能源在经济社会中的作用不断增大，能源与地缘政治关系日益密切。能源因素不仅参与了对世界地缘政治格局的塑造，而且还成为世界地缘政治格局变动过程中的决定性因素之一。

首先，中东、北非、里海等传统能源后院地缘政治版图变革不断。第一，中东地区是全球最重要的能源战略资源地。西方国家继续利用中东国家的传统民族问题，采取制裁、战争、推行民主价值观等各种手段，搅动地缘政治格局，压缩中国等发展中大国的能源权益获取空间。伊朗问题和巴以冲突作为中东地区不稳定的根源，其紧张时局和未来的不确定性将持续影响该地区甚至世界的能源地缘政治版图。第二，北非位于中东和非洲大陆联系的核心地带，处于地中海航道的腹部位置，美欧通过联手搞垮卡扎菲政权，成为向非洲转移的全球能源战略新格局的起点。第三，里海素有“第二个波斯湾”之称，渐成为西方大国抑制、对垒发展中大国的崛起的桥头堡。

其次，南中国海、东海以及撒哈拉以南非洲等新兴非传统能源地缘版图日渐成为地缘政治热点。一、南中国海以其重要地理位置受到西方大国觊觎，西方国家不断插手这一区域事务，美国重返亚洲战略实施，加大在该区域战略布局力度，使中国海洋权益问题复杂化，能源地缘政治环境受到威胁。二、东海海域面积77万平方公里，油气地质资源量36.21亿吨，日本与中国围绕东海专属经济区划界问题存在争议。三、撒哈拉以南非洲国家是重要的能源战略资源蕴藏区域，美国成立非洲司令部，通过大规模援助、推动民主进程、强势文化介入三个层面楔入非洲既有能源地缘政治版图，与中东、北非形成呼应，控制未来能源供给增量战略区。

最后，世界能源输运通道相对集中，成为各方力量争夺和控制的对象，运输风险不容忽视。

目前全球近三分之二的石油贸易需要海运，运输通道又主要集中于霍尔木斯海峡、马六甲海峡等七大输运通道，这些通道已成为各国重点争夺和控制的对象。以马六甲海峡为例，这是包括中国在内多个国家的海上石油生命线，我国当前近80%进口原油要通过此地，其形势错综复杂:一是美、日、俄等外部势力积极插手试图控制马六甲海峡；二是东南亚和南亚国家对中国快速发展存有戒心，意图控制马六甲海峡，同中国争夺南海主权权益；三是海盗及恐怖主义日渐猖獗，成为马六甲海峡不可忽视的风险；四是海峡通运能力超负荷运转，每年通过海峡的大型、巨型轮船约7万船次，能源通道可靠性已逼近临界状态，未来石油运输需求将大大超过其运输能力。

中亚、缅甸、俄罗斯是中国进口国外能源资源三条战略陆上通道，变数不断，可靠性异常脆弱。一是俄罗斯对中国崛起心存芥蒂，中俄互相倚重又难以依赖，导致中俄天然气管线尽管签署多年但遥遥无期；二是美国已经在中亚建立军事存在，威胁中亚陆上通道的战略安全，同时介入缅甸事务，曾酝酿多年的中缅能源战略通道存在变数；三是日本、韩国等国不断插手中俄油气，阻挠中国与中亚的能源合作，远东能源通道格局始终难以成型。

油气出口国更多使用能源武器来提升自身地缘政治影响力。2006、2009和2012年，俄乌三次“斗气”，导致许多欧盟国家因天然气短缺宣布进入“紧急状态”，欧盟不得不多次参与调停，藉此俄罗斯大大提升了在欧洲天然气贸易中的地位。

中国和日本对进口油气依赖程度较高，俄罗斯不断利用能源手段在中国和日本之间进行周旋，让中、日两国为此展开激烈竞争。

委内瑞拉是重要的石油出口国，查韦斯在当选总统前曾宣称“石油是地缘政治武器”，一方面通过修改法律、对跨国公司进行调查等方式，实施石油资源国有化，加强对本国石油资源控制，另一方面广泛开展石油外交，强化与OPEC国家以及美国之外的石油进口国的合作，提高在OPEC和美洲地区的影响力。

伊朗油气资源极为丰富，又毗邻霍尔木兹海峡这一重要石油输运通道，近年来伊朗常威胁减少油气出口或封锁霍尔木兹海峡以作为反击美欧国家制裁其研发核技术的手段。

（四）能源金融属性不断增强，价格高位震荡成为常态

世界石油平均开采成本和边际成本不断提高推动石油价格上涨：开采成本由2003年的13美元/桶，上升到2011年的36美元/桶；平均边际开采成本由30美元/桶，上升到80美元/桶；未来随着石油开采程度的加深和动用资源规模的扩大，未来油气勘探开发逐步向深海、极地等复杂地质地理条件地区转移，越来越要靠动用重油、油砂等非常规资源补充供应不足，石油开采成本将继续增加，有力推动能源价格的不断上涨。

各种溢价因素又进一步助推了能源价格的上涨。地缘政治溢价、安全溢价、投机溢价、货币溢价、环境溢价等。

能源金融属性不断增强，加剧了能源价格的震荡状况。近年来，以资源为基础，以金融为杠杆，以美元为支撑，国际金融资本与石油资本的结合，石油期货交易对国际油价的影响超过以往。

目前，全球99%的原油期货交易量集中在伦敦和纽约交易所，期货交易量超过实际原油贸易量的400倍之多，其中有近7000个对冲交易基金等投机者参与交易，交易量占石油期货交易量的60%左右，石油金融属性愈发凸显

（五）美国能源独立对世界能源安全影响深远

长期以来，美国是世界上最大的石油进口国，石油对外依存度保持在60%以上，主要进口来源地是中东，为此不得不投入了大量的军力和财力。20世纪70年代的两次世界石油危机对美国经济造成严重影响，之后，美国一直在寻求“能源独立”，但进展缓慢。

近年来，美国“能源独立”初露端倪，石油对外依存度从历史最高67%降低到50%，预计未来10年内还有可能再降低10个百分点。同时，从美洲进口石油比重已经上升到53%，而从中东地区进口比重已经下降到16%，预计可能下降到10%以下。如图12～13所示。

图12 美国石油对外依存度

图13 美国石油进口来源变化情况

（1）美国“能源独立”走向成功的主要原因

美国进入后工业化发展阶段，能源需求趋于饱和并于2005年出现“拐点”；非常规油气技术又取得突破，2011年美国页岩气和页岩油产量迅速增加到1800亿立方米和3000万吨；近海石油开发限制放宽，海上石油产量迅速攀升到8000万吨，约占国内产量的1/4；可再生能源技术快速发展，生物液体燃料产量已超过4000万吨；节能取得显著成效，2005年以来车用燃油效率提高10%，单位GDP能耗下降7%。

（2）美国“能源独立”影响深远

随着美国降低对中东、北非油气资源的依赖，其在中东、北非等地缘政治不稳定地区减少投入，这将有助于其重返亚洲战略的顺利实施，从而遏制中国等发展中大国的崛起，维护其世界霸权地位。

美国国务院成立能源资源局，进一步发挥能源作为一项重要武器在其全球军事、外交、政治布局中的作用，既削弱石油输出国组织（OPEC）在世界石油市场的主导地位，又大大震慑欧盟、中国、日本等世界油气进口大国，加强了“石油武器”在全球地缘政治斗争中的作用。

推动世界石油市场格局调整，初步形成了“俄罗斯-欧洲”、“美洲-美国”、“中东-亚太”三大石油市场板块。美、欧加大对美洲地区深海、非常规等油气资源开发的投入，全球能源生产地缘重心呈现西移趋势。美国通过发展非常规油气和新能源技术，正在引领全球能源变革。美国“能源独立”维护和加强了“石油美元”地位，有利于巩固其全球金融霸权。利用国内能源价格较低的优势，提高本国产业竞争力。

表1 世界油砂地区分布

（六）非常规油气取得突破性进展，改变油气供求格局

世界非常规油气开展正在加速。世界非常规油气发展潜力巨大，综合估算，全球重油可采资源量约为790亿吨，油砂可采资源量约890亿吨，页岩油可采资源量约为4303亿吨，三者之和与常规石油可采资源量相当；全球煤层气可采资源量约为256万亿立方米，页岩气可采资源量456亿立方米，致密砂岩气210亿立方米，三者之和相当于常规天然气可采资源量的两倍。如表1～2所示。

未来非常规油气产量增长将主要来自于西半球。西半球非常规油气资源极为丰富，重油可采资源量的55%、油砂的81.6%、页岩油的71%、非常规天然气的近40%集中在西半球。西半球的非常规油气资源开发已经走在了世界的前列。美国目前非常规天然气产量已占其总产量的一半以上，特别是页岩气产量激增至1800亿方，使美国基本实现了天然气自给。加拿大油砂年产量目前已达到7500万吨左右，接近其石油总产量的一半，2035年可能进一步增加到2.5亿吨以上。委内瑞拉重油产量近3000万吨，占其总产量的1/5。巴西已经开始加快其东部深海盐下油的开发，计划2020年产量达到9000万吨以上

（七）气候变化对能源发展约束刚性越来越强

全球共同应对气候变化，能促进能源加速向绿色低碳转型，还能促进各国注重降低能源消费量，缓和全球能源供需缺口，增加能源供应的安全性。然而，对发展中国家而言使用，大规模消耗化石能源将面临巨大压力，谋求经济发展、摆脱贫困将面临严重制约。

为保持霸权地位和牵制发展中国家的崛起，美欧等发达国家试图将温室气体减排政治化，要求将中国、印度、巴西、南非等新兴发展中大国纳入国际减排安排，承担绝对减排义务，并酝酿通过征收碳关税、将排放与贸易挂钩等手段向有关发展中大国施压，牵制发展中大国的工业化进程，迟滞其经济社会发展步伐。

（八）新一轮能源变革正在孕育之中

能源资源的主要来源将从煤炭、石油等高碳化石能源转变为主要利用天然气、可再生能源等低碳能源；能源系统的组织方式将从集中式、大规模的工业化开发利用转变为分布式、小规模的开发利用；主要通过远距离、大规模能源输送实现供需平衡将转变为更多依赖分布式，实现就地平衡；从供应侧被动满足消费侧需求转变为供应侧需求侧通过智能能源网络、大规模储能设施等实现协调平衡。高投入、高成本能源利用体系向高投入、低成本利用体系转变。电力的利用方式和利用领域将进一步扩大。

三、我国能源安全面临的国内形势

（1）能源消费总量居世界之首，人均能源消费高于世界平均水平

我国已连续四年据世界能源消费首位；世界能源消费增长的主体；年均增长1.9亿吨标准煤；占全球能源比例增加11个百分点；人均消费已经超过世界平均水平；排在世界第12位。2012年，全球平均增速1.8%，欧盟、OECD保持下降。如图14所示。

（2）能源供需总体宽松，煤炭产能过剩，电力充裕

能源领域的历次改革，能源投资多元化已经形成。能源行业投资大幅度增加。2000～2013年累计达到20万亿元，“十二五”以来，年投资均在2万亿元以上，2013年接近3万亿元。能源生产能力不断提高。国内能源生产量连续3年居世界之首。

煤炭产能过剩。目前全国煤炭建成及在建产能已近50亿吨。2013年我国炼油能力7.1亿吨，实际原油加工量4.84亿吨，全国炼厂平均开工率连续两年下滑，下降至83%。成品油进口量连续两年下降，出口量增加。2013年成品油净出口量近1000万吨。

电力装机增速连续多年超过需求增速；发电设备平均利用小时数逐年下降。2013年为4511小时，较2005年减少914小时；弃水、弃风、弃光现象时有发生。

（3）由注重量的平衡向注重结构优化方向转变

能源供应能力的增加依然是依靠传统的能源扩张，非化石能源对能源的贡献依然有限。如表3所示。

表2 世界非常规天然气地区分布

图14

14个大型煤炭基地，产量32亿吨，占90%；煤炭产业集中度不断提高，5家亿吨级、9家5000万吨级大型煤炭企业。50家千万吨级以上煤炭企业，占60%；整顿关闭小煤矿，累计关闭12000家，淘汰落后产能7.3亿吨；百万吨死亡率从2005年的2.81下降到0.3；2013年，煤层气产量138亿立方米，其中井下预抽放108亿立方米。矿区复垦取得进展。

世界上最先进的深水半潜式钻井平台-海洋石油981投入使用；海上油气产量5000万吨油当量。全国已建成22个千万吨级炼油基地，合计炼油能力2.79亿吨/年，占45%。建成石油战略储备2240万立方米；商业储备总库容4623万立方米；2013年天然气产量1178亿立方米，页岩气开发取得重要进展，2013年新建产能6亿立方米，年产量超过2亿立方米；建成9个LNG接收站，总接受能力2800万吨；全国储气库工作气总能力160亿立方米，占消费8%；建成西气东输一、二线、陕京一、二、三线，川气东送、等天然气干线，中缅天然气管线，中贵和冀宁线，总长度超过6万公里。

表3

表4

水电开发有序推进，装机规模快速增加。到2013年底装机达到2.8亿千瓦，发电量9116亿千瓦时，占总发电量17%；风电进入规模发展阶段，装备水平迅速提高。到2013年底，风电装机7500万千瓦，在新增和累积风电装机容量上都位居世界第一，风电占总发电量比重达到2.6%；太阳能发电技术进步加快，国内应用市场开始启动。到2013年底总装机1479万千瓦，占总发电量的0.2%，太阳能热利用日益普及，应用范围和领域不断扩大。核电坚持安全“安全第一原则”稳步发展。截至2013年3月，已投运核电机组16台、装机容量1363万千瓦，在建机组25台、装机容量2816万千瓦，在建规模居世界首位。日本福岛核事故发生后，中国对境内核电厂开展了全面、严格的综合安全检查。在运核电机组20年来从未发生过2级及以上核安全事件(事故)，主要运行参数好于世界平均值，部分指标进入国际先进行列或达到国际领先水平。把“安全第一”的原则严格落实到核电规划、选址、研发、设计、建造、运营、退役等全过程。基本具备百万千瓦级压水堆核电站自主设计、建造和运营能力，高温气冷堆、快堆技术研发取得重大突破。

用能行业结构也悄然发生变化。生产性消费增长趋缓，建筑、交通领域能耗呈高速增长的趋势。我国工业用能年均增速由“十五”10.2%降至“十一五”6.6%，“十二五”头两年进一步下降到4.3%；第三产业用能则由“十一五”7.5%，上升至“十二五”头两年10.3%；生活用能相应由6.4%上升至7.1%。如表4所示。

煤炭终端消费比重显著下降，由近70%降至目前的25%。电力终端消费比重大幅增加，由10%不到增至目前的22%。石油和天然气终端消费比重稳步增加，石油稳定在25%左右，天然气已超过5%

图15

图16

图17

（4）传统能源对外依存度不断走高，安全风险加剧（见图15～18）

（5）高强度能源开发利用导致生态环境严重破坏

我国煤矿每年新增采空区超过4万公顷，累计已达100万公顷左右，70%的大型矿区均是土地塌陷严重区；煤炭开发已造成西北地区大量水土流失，加剧了当地生态环境脆弱、水资源严重匮乏局面；国内煤矸石存量已达40亿吨，其中长期自燃矸石山近400座，每年因煤矸石自燃排放的有害气体超过20万吨。

我国二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘以及可吸入颗粒物长期高居世界第一位；2012年我国SO2排放量约为美国的2倍、欧盟的3倍；氮氧化物排放量是欧盟的1.5倍；人为源大气汞排放量占世界的30%以上；酸雨面积继续呈扩大态势。近年来，雾霾问题更成为举国之痛，雾霾已影响到全国25个省份，受影响人口达6亿。

（6）高碳能源利用规模大，温室气体排放居世界之首

（7）缺乏总体规划，能源体系不协调问题突出

可再生能源基地建设与电网建设不协调，上网问题突出，弃风问题严重。2011年东北、华北、西北地区风电场弃风电量123亿千瓦时，弃风率约16%，其中甘肃和蒙东地区弃风率超过25%；2012年风电弃风更为严重，全国弃风电量达到200亿千瓦时，其中东北电网风电发电利用小时数仅为1490小时，弃风率达35%；2013年风电弃风现象有所好转，但仍未有明显改观。

西部能源基地电力发展与受端电力市场不协调。西部水电开发大量送往上海，已导致上海本地火电发电小时数很低，2012年为4485小时。“西电东送”：广西最早被定位为西电输送方，但“十一五”已成为受电方，云南、贵州为西电输送大省，但“十一五”期间履约率仅在50%～70%左右；“十三五”贵州省西电外送规模将很可能开始下降态势。西部煤炭煤电基地电力送不出。

“厂网分开”后，我国电力行业一直缺乏统一电力规划，缺乏对电力发展的系统考虑、顶层设计，各地方、各部门、各企业，基于自身的利益诉求，建设电源电网，我国电力发展缺乏科学性，存在无序、低效、经济性不高等问题。

电力发展方向不明，社会争议多。能源基地建设强调能源资源的就地转化，水电基地发展忽视中西部未来发展的需求而优先实施东送工程，风电基地发展过分追求发电资源条件。国家对电力基地建设、电源建设布局和长距离输电等大的宏观战略决策问题缺乏系统研究和定论，造成资源的浪费和系统的低效。

电源发展与电力负荷需求市场不一致；电源与电网建设不同步、不协调；电源发展难以与电力结构优化调整目标相协调，电网调峰电源普遍不足；新建煤电项目与铁路运输、煤炭供应等不匹配，地区煤电运供应紧张反复出现；风电发展与电网发展不协调，风电消纳问题和弃风现象大量出现。

（8）节能体制机制未能有效抑制能源消费过快增长

经济发展仍依靠投资。为了应对经济下行，继续扩大投资，成为各地“稳增长”最依赖的手段。2012年，我国投资率高达47.8%，从地区层面看，多数地区投资率明显高于全国平均水平。

经济发展方式和内容并没有根本转变。近几年，全国三产比重基本稳定，从各地区看，除北京、上海、天津、广东、浙江、等省区外，其他省区市的三产比重都较低，有的仅为30%左右。从增长内容看，高耗能行业依然增长迅速，水泥、平板玻璃、粗钢、有色金属产量持续增长，煤化工等产能持续扩张，经济发展“重型化”的趋势并没有根本转变。

随着农村人口向城市大规模转移，人均生活用能迅速提高。追求住大房子、开大排量汽车，享受更舒适生活的愿望，使得生活用能增长难以遏制。2010～2013年居民生活用能年均增长7.1%。

图18

城市建设大跃进现象普遍，大拆大建问题突出。城市规划随地方领导人调整而反复被推翻和修改，城市建设无序蔓延。统计表明，2000年以来，我国城市建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增加了26%。新建城区、开发区过快发展，不合理拆建现象严重。如太原市2013年拆迁面积达700万平方米，是2010年新建商品房面积的2倍多。城市建设大跃进和大拆大建，不仅造成了社会财富的大量损失，也直接和间接加大了我国能源和资源消耗。

现行节能降耗管理机制，约束性的节能减排目标也难以形成“倒逼”作用。尽管在《“十二五”节能减排综合性工作方案》中已将50条工作任务分解到20多个国务院部委和直属部门，国家发改委内部甚至细分到相关司局，但尚未形成有效的协同工作机制，造成节能政策措施失效。

四、保障我国能源安全的战略思路

（一）保障我国能源安全的基本思路

统筹国内国际能源发展两个大局，立足当前、着眼长远，立足国内、面向世界，按照“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观的总体要求，逐步建立高效合理的能源利用体系、安全稳定经济清洁现代能源产业体系、布局合理的能源储备体系、及时灵敏的能源预警应急响应体系、复合多元的能源安全协同保障体系，不断提升我国能源稳定供应能力、合理需求调控能力、风险规避与应对能力和国际能源市场的影响能力，努力构筑具有中国特色的现代能源安全体系，以能源安全发展保障我国“三步走”战略目标的顺利实现。

（二）基本原则

坚持节能环保优先，引导能源合理消费。

坚持多元清洁发展，不断优化能源结构。

坚持国际互利合作，充分利用国际能源资源。

坚持加强能源储备建设，提高能源应急能力。

坚持科技自主创新，努力引领世界能源发展。

（三）目标

建立具有中国特色的面向世界的足量、稳定、经济、低碳、协调的现代能源安全体系，不断提高国内国外能源供应能力、需求调控能力、风险应对能力和对国际能源市场的影响能力。形成国内外能源资源供给能力大幅增长，清洁低碳能源快速有序发展，能源结构不断优化，国际能源合作不断加强，能源输送通道更加完善的综合能源安全保障体系，以能源安全保障国家经济安全。

具体目标是：能源消费总量力争2020年和2030能源消费总量控制在48亿吨和55亿吨标准煤以内。

能源供应保障能力：2020年和2030年国内能源供应能力40亿吨标准煤和45亿吨标准煤。

能源进口与储备：2020年和2030年进口能源8亿吨标准煤和10亿吨标准煤，石油战略储备分别达到60天和70天消费量，天然气战略储备60亿立方米和105亿立方米，建立适当规模的民用核燃料储备。

能源结构调整：2020年和2030年非化石能源在一次能源消费结构中的比重提高到15%和20%左右。

能源环境与碳排放：2020年和2030年二氧化硫排放总量分别控制在2000万吨和1700万吨以内，碳强度分别比2005年下降40%～45%和55%～60%。

科技自主创新能力：形成一批具有自主知识产权的能源核心技术，自主创新能力明显增强。

对外依存度：2020和2030年，力争将我国能源对外依存度控制在20%以内，其中，石油对外依存度低于70%，天然气低于45%。

五、保障我国能源安全的战略举措

第一，强化节能控需。

把能源节约摆在突出位置，减少不合理能源消费。合理控制能源消费总量，通过形成能源消费总量倒逼机制，调整优化产业结构，提高能源开发转化效率，加强重点领域用能管理，强化能源需求侧管理等措施，将我国能源消费增长过快的势头扭转过来。为鼓励可再生能源及能源资源节约利用，对“十二五”期间新建的水电、风电、太阳能以及煤矸石发电等能源综合利用项目的能源供应量，不计入能源消费总量考核。

第二，增强国内资源供应保障能力。

加强国内煤炭、石油天然气资源的勘探开发，集约开发煤炭，稳步推进大型煤炭基地建设，优化煤炭产业结构。树立煤炭科学产能的新概念，合理控制煤炭开发规模和开采强度。确保石油稳产，加大石油资源勘探开发力度，加快实施国家大型油气田开发重大专项，增强资源接替能力。推动天然气快速发展，按照“稳定东部、加快西部、常规和非常规并举”的原则，加大中西部地区主力气田产能建设，抓好主力气田增产；加快开发非常规油气资源，积极开发油页岩、油砂等非常规能源。与不断扩大的国内能源生产能力相适应，我国需进一步加大能源基础设施建设投入，构建现代能源运输体系。通过加快现有干线的扩能改造和新建煤炭专用通道，提高煤炭跨区域运输能力。发展先进输电技术和智能电网技术，大力推进跨区域输电工程建设，加强骨干电网及城乡配电网建设，推进智能电网建设。进一步完善国内油气主干管网加强能源的清洁低碳利用。清洁利用煤炭，发展环保洁净煤技术，提升煤炭清洁化利用水平。大力发展新能源和可再生能源。积极开发水电，重点推进西南地区大型水电站建设，有序推进小水电开发。高效发展风电，继续推进风电的规模化发展，推动大型风电基地建设，科学建设海上风电项目，形成风能集中开发与分散开发并举的局面。加快风电并网配套工程建设，增强区域电网风电消纳能力，实现风电开发与电力系统协调发展。安全发展核电，将“安全第一”的方针落实到核电规划、研发、设计、建设、运营、退役等全过程，提高核能利用安全性、先进性和经济性。进一步完善核安全标准与核安全法律体系，加强国家核事故应急体系建设。扩大利用太阳能，继续通过政策扶持和引导，逐步扩大太阳能发电的应用规模。统筹开发利用生物质能，因地制宜推动生物质能产业的多元化发展。

第三，提升综合实力参与全球能源治理。

政府主导、多方参与，大力发展双边、多边的能源国际关系，推动建立“合理、和谐、共赢、稳定”的国际能源新秩序，拓展能源外交空间，维护国家能源利益 ，保障能源安全。 积极拓展海外能源通道。建设与经济发展相适应的国家海上力量，通过政治、外交、军事等手段逐步加强对马六甲海峡等重要国际能源通道的影响力。积极稳妥开拓陆地国际能源通道，保障现有中亚、中东能源运输通道的安全畅通，同时积极拓展与俄罗斯、缅甸、泰国、巴基斯坦等国家的国际运输通道，降低过度依赖某些国际通道的风险。

第四，加强完善国家能源战略储备体系。

加快能源应急储备体系建设。在继续加大国家石油储备建设的基础上，鼓励民间石油企业建立石油义务储备和商务储备。建立天然气储备应急体系，保障民用和峰值时段的用气需求。建立并完善煤炭储备体系，建设大型煤矿备用生产能力，在煤炭消费地建设储煤设施，在沿海、沿江、沿河港口和华中、西南等重要煤炭集散、消费、关键运输枢纽地建立煤炭储备点。建立预测预警机制，做好能源安全应急预案。

第五，大力推进能源科技创新。

加大科技投入，积极推动能源科技创新，超前部署能源基础科学研究，加强能源科技前沿攻关，推进先进适用技术研发应用，实施重大能源科技示范工程，提高能源装备自主化水平。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新与成果转化体系。

第六，深化能源体制改革。

按照完善社会主义市场经济体制的要求，稳步推进能源体制机制改革，促进能源事业发展。进一步提高能源市场化程度，完善相关政策措施，完善能源宏观调控体系，不断改善能源发展环境。争取在能源立法、能源体制和价格机制改革、能源行业管理、财政金融政策等方面取得新进展。

第七，深化能源国际合作。

建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路。巩固加强中俄（罗斯）、中哈（萨克斯坦）、中土（库曼斯坦）、中乌（兹别克斯坦）等10个重要能源合作关系。

巩固和扩大西北、东北、西南和海上四大油气运输通道建设，切实推动油气、煤炭等能源资源引进。

推动能源企业“走出去”。推动委内瑞拉重油、加拿大油砂和美国页岩油气、巴西深海盐下油等合作项目。

增强全球能源治理的话语权和影响力。建立和巩固多边合作机制，加强与国际能源署等机构的沟通协作。