中国高等教育政府问责的缺位与补偿

杨兰芳++陈万明��

摘 要：本文以政府高等教育问责为命题，基于中美两国政府和高校问责报告案例的对比与分析，发现当前我国高等教育政府年度问责报告存在四点缺位。它们分别是问责主体、客体不明确，问责程序不完善，问责法律依据不完整；忽视财政投入、教育公平、大学生就业等社会关注度较高问题的回应，问责数据陈述性多而可比性不足；中央与地方问责权责体系不清晰，中央政府问责过多，地方政府问责特色不明显；同体问责多而异体问责少，绩效问责与财政拨款脱钩，问责结果利用有限等。由此提出加快高等教育问责立法，重视财政投入问责，增加教育公平、社会就业等社会责任问责指标，鼓励地方政府和高校结合自己特色进行问责等补偿措施。

关键词：高等教育；政府问责；年度报告；案例分析

高等教育问责制已经成为我国政府部门及社会公众监督高校管理的一项重要手段及制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“加强教育监督，完善教育问责机制，把推进教育事业科学发展作为各级党委和政府绩效考核的重要内容，建立高等学校质量年度报告发布制度。”2011年，各学校相继公布《本科教学质量报告》，报告以自我评价、主动问责的形式，回应社会对教育的问责，提高了公众对高等教育质量的知情权。然而，报告一般以自我表扬为主，回避了高等教育公平、就业率低、教育经费投入不足等社会关注的热点问题，政府及高校的公信力受到质疑。因此，建立科学、严格、权责清晰的问责体制，对保证政府对高等教育的监督，保证高等教育质量，满足社会公众期望，实现高校自我生存发展具有重要的现实意义。

我国高等教育问责研究始于1998年李延成介绍美国高等教育认证制度。目前相关领域研究主要集中在两个方面：其一是对高等教育问责的概念、体系和模式的理论梳理；其二是介绍发达国家高等教育问责制。但总体研究有三个方面的不足：一是理论知识存量不足。截止2013年7月30日止，在中国知网CNKI数据库中以题名为“高等教育”或“高校”或“大学”并且有“问责”的期刊文章只有77篇，84%的文章集中在高等教育学科，68%的文章是2009年以后的，需要借鉴公共行政领域的概念和分析范式。[1]二是研究高等教育政府问责问题较少，尤其是地方政府教育问责制关注较少。三是实证研究少，缺乏针对教育行政部门和学校年度报告的实证性案例分析。研究理论的滞后性、方法的单一性和缺乏针对性直接制约着我国高等教育问责制的成效。

本文以中美两国政府和高校的高等教育年度报告为实例，阐明中美两国高等教育政府问责年度报告的内容和实施方式。将中美两国的政府问责年度报告进行对比，分析我国高等教育政府问责的缺位，并提出我国高等教育政府问责制的补偿机制。

一、中美两国中央政府高等教育年度问责报告对比

政府年度教育工作报告是系统披露教育管理机构、官员政策承诺与业绩报告的重要途径，发布年度教育工作报告有利于提高官员政策承诺的民意遵从度和实现程度， 提升教育治理绩效。因此，合理把握政府年度教育工作报告公布的方式和内容，是推进高等教育问责机制建设的重要途径。

（一）中美两国中央政府高等教育年度问责报告对比

美国高等教育问责是全国标准化和以州问责为核心的问责模式，国家从法律上把高等教育的管理权划归于各州，联邦教育部对高等教育并不进行直接管理。联邦政府通过立法和拨款对高等教育进行宏观控制与引导。2005年，联邦政府成立高等教育未来委员会以加强对高等教育的问责，未来委员会成员由来自社会中不同的利益代表组成，如高等院校校长、学术人员、政策倡导组织、商业团体等。本文以未来委员会“2012年教育绩效和问责年度报告” 为例，含两个子报告，一是2012年联邦学生援助财年报告（Fisc Year 2012 Annual Report for Federal Student Aid）[2]，二是2011年财年绩效和财务信息摘要（the Fisc Year 2011 Summary of Performance and Financial Information ， 2011SPFI）[3]。

联邦政府除了进行财政问责外，还从司法上确立部分高等教育评估机构的独立性和合法性，支持他们进行专业评估。教育部设有国家教育统计中心（National Center Education Statistics，NCES），联邦政府从司法上确立NCES的独立性，委托该部门向公众公布信息。如2011年教育统计摘要（Digest of Education Statistics：2011）[4]年度报告，主要通过详细的数据显示教育基本状态。因此，形成了政府、市场和专业三种相互制衡的问责力量。

我国高等教育问责基本上是中央问责集权制模式，以同体行政问责为主，是自上而下的垂直问责，社会公众的市场问责以及教育评估机构的专业问责是象征性的参与，没有合法的参与途径，没有实质性的效果与约束。本文以教育部2011年度教育发展事业统计公报[5]、2012年度教育经费执行情况统计公告[6]为例进行分析。从2011年起，教育部要求各高校向其提交年度《本科教学质量报告》，报告内容应包含本科教育的基本情况、师资与教学条件、教学建设与改革、质量保障体系、学生学习效果、特色发展等，同时须提供报告相关的支撑数，数据统计条目除了就业率、学生的学习和用人单位的满意度调查之外，基本与教育事业统计公告条目一致。中美两国中央政府教育管理部门高等教育的问责内容及其方式的差异性见表1 。

（二）中美两国地方政府高等教育问责年度报告对比

美国地方高等教育问责体制以多元化为主要特征，机构各不相同，一般有管理委员会、协调委员会和计划委员会三种。美国各州对各高等学校进行问责，要求各高校每年提供办学绩效报告，评估结果是财政拨款的依据。本文以马里兰州、华盛顿州、加利福尼亚州三个州政府高等教育年度问责报告为例来分析美国州政府的问责情况。

美国马里兰州政府2012年6月公布的“2011绩效责任报告”（2011 Performance Accountability Report）[7]按照社区学院、四年制大学分类分析，报告详述了国家、地方财政、社会捐资等教育收入的增减，学生民族多样性，学生保留率，本、硕、博学位的获得率及总数，详述学校为本州创造就业、科技发展等方面的社会贡献，对高等教育问责的建议等。

美国华盛顿州政府2009年1月公布的“2007-2008年高等教育问责报告”（ Higher Education Accountability Report，2007-08）[8] ，用详细数据分析了华盛顿区各大学近七年各指标的增减趋势，指标包含：高需求学士学位获取率，研究生和专业学位获取率，大一新生保留率，全日制新生的一次性毕业率，副学士学位的转学生的毕业率，没有多余学分而获得学士学位的比例等六个方面。

加利福尼亚州政府2007年7月公布了“公立高等教育绩效责任框架报告”（Public Higher Education Performance Accountability Framework Report）[9]，报告从加州种族类别角度评估各种族的受教育程度，评估本土美国人和移民受教育的程度；分析各种族高等教育适龄人数占总适龄人数的比例和发展趋势，移民教育流入和流出的状态；详述了各高校促进中学生尽早适应大学生生活、社区服务和社会发展采取的措施。

我国地方政府对高等教育问责的机构是各省、自治区、直辖市的教育厅，各地方政府的年度教育公告内容不仅与教育部年度公告框架基本雷同，而且各省的年度教育报告框架也基本雷同。因此，本文以2012年江苏省的“2011年江苏省教育事业发展统计公报”[10]、“关于2011年全省地方教育经费执行情况统计公告” [11]两教育年度工作报告为例来分析我国的地方政府高等教育问责情况，其他地方政府的报告就不一一列举。中美两国地方政府教育管理部门高等教育的问责内容及其方式的差异性见表2。

二、我国高等教育政府问责的缺位

中美两国因政治体制的差异，教育问责体制上有本质的区别。通过表1、表2的对比，可以发现中美高等教育政府问责有各自的优势和不足。美国重视财政绩效问责，我国重专业知识技能问责。结合我国政治体制实际，发现我国高等教育政府问责的四点缺位。

（一）主体、客体不明确，问责程序不完善，法律依据不完整

从表1和表2可以看出，美国的政府问责报告主体、客体、法律依据等都比较明确。主体是国会、总统、议会、司法、专业教育评估机构、大众，客体是教育管理机构、高校及其责任人。一旦问责失效，可以按照法律进行司法追究，不仅可以追究责任组织，而且可以追究责任人，问责程序完善，有良好的高等教育问责约束机制。

我国的教育年度工作报告只公布问责的责任机构，没有落实到具体某官员和大学管理人员，而且问责报告的法律来源也不完整。理论上只要是担负着高等教育公共职责、行使高等教育公共职责权的组织和人员都是问责的对象，任何组织和个人都不能有免受问责的特权。我国高等教育问责报告问责主体、客体和法律依据不完整，程序不完善，将导致问责失效后责任难以追究。

（二）忽视财政投入、教育公平、大学生就业等社会关注度较高问题的问责，问责报告数据陈述多而可比性不足

从表1和表2可以看出，美国政府问责除了重视高校的办学质量与绩效问责外，非常重视大学生的财政援助、教育公平、大学生就业、服务地方经济文化发展等方面问责。20世纪80年代开始，大约40%的学生每年受到联邦资助，中央和地方的教育问责报告都涉及少数民族、女性、贫困人口接受和完成高等教育的内容。详细报告政府在大学毕业生就业跟踪、劳动力培训方面的努力，引导高校对整个社会发展担当的集体责任的关注。各类年度报告，通篇用详实的数据进行州内外纵横比较和分析，详述本州高等教育各个方面的发展、进步和存在的问题。报告为社会、家长等核心利益相关者评估高校的实际办学水平、甄别学校提供了可参考的依据，显现政府对文明社会基本伦理道德及其普适价值观等社会契约的履行。

我国政府教育年度报告对社会普遍关注的教育财政经费投入、教育公平、大学生就业等热点问题无明确的回应。通篇是宏观的数据列举，既缺少民族、性别、贫困人口等促进教育公平的分析和统计，又缺少劳动力就业培训、服务地方经济文化发展等社会责任方面的统计和分析。学校提交的年度质量报告似成果展示报告，涉及招生质量的，生源和参加各种竞赛的数据显示多；涉及教学质量的，参与行政评奖、评审获奖的数据显示多。高等教育属于社会公益事业，高校以服务于公共利益为基本目标，如果忽视对教育公平和社会责任方面的考察，一方面会导致高校办学功利主义倾向，影响和谐社会体系的建立，另一方面数据的可比性不足将导致公众无法知晓高校的实际办学水平，在选择学校时无法甄别。

（三）中央与地方问责权责体系不清晰，中央问责宏观引导性不够，地方问责特色不明显

从表1和表2可以看出，美国的联邦政府和州政府的高等教育问责权责体系明晰，权限各不相同。联邦教育部主要进行财政问责，如制定高等教育战略规划和财政拨款计划，并通过教育统计中心或专业评估机构协助监控、审查进程，同时联邦教育部鼓励各州制定不同的问责指标。州教育管理机构职责是高等教育立法、审批建立新的公立高等学校，负责向公立高校拨款。州政府问责的主要内容包含办学质量、规模、绩效、教育公平、再就业培训等，州政府同时鼓励各高校将其评估结果与其他高校进行对比。美国各州的教育问责报告依据本省的特点，具有地方特色。

我国教育部、省教育厅、高校之间的问责职能没有明确的分工和互补，问责权力过分集中在教育部，问责内容大而全，包括财政投入、办学规模、办学条件、办学质量、办学绩效等，而美国教育部通过财政和立法手段来进行宏观调控和引导高等教育发展方向。我国各省的问责框架和内容雷同，既没有省际之间的比较，也没有立足本省对本地区教育发展方面进行分析。我国高等教育这种问责权责体系模糊，职能重叠，一方面造成了政府资源的浪费，提高了问责成本，另一方面会导致全国教育发展千人一面，地方问责没有起到引导本地区教育特色发展的作用。

（四）同体问责多而异体问责少，绩效问责与财政拨款脱钩，问责结果利用有限

美国联邦教育部问责报告向国会、总统和大众公布，公布核心利益相关者提出的建议、意见，既回应上级行政主管的问责，也回应大众的问责。同时，从司法保证高等教育评估机构的独立性和合理性，支持评估机构进行专业评估，同体、异体问责并存，政府、市场、专业问责相互制约相互平衡，有效提高了问责内容的可靠性。此外，对高校的绩效评估结果是政府财政投资的依据，对提高办学质量起到了促进作用，问责结果利用率高。

从我国教育问责报告来看，基本上属于典型同体行政问责，是以中央政府为主导的针对学校的问责，是自上而下的垂直问责，社会公众参与的渠道还不畅通，参与方式以媒体披露为主。这种政府问责和社会问责相脱离的高等教育问责制，不仅影响高等教育质量问责公信力，而且最终影响我国高等教育质量问责体系的有效性。此外，我国政府对高校的绩效评估与财政投资的脱钩，对高校努力提高办学质量没有相应的刺激，问责结果利用率低。

三、我国高等教育政府问责的补偿

根据上文对我国高等教育问责缺位的分析，围绕教育问责体系中“对谁问、谁来问、问什么、怎么问、如何办”等中心议题，提出高等教育问责制度的四点补偿机制。

（一）加强高等教育问责立法，明确问责主体、客体和问责的权责体系，完善高等教育问责程序，防止问责后果无法追究

我国必须从法律上完善和明确高等教育问责的主体、客体，中央与地方政府的高等教育问责职能，改变目前问责主客体模糊，问责法律依据不足，问责结果无法利用的现状。1993年的《中国教育改革发展纲要》就提出，到本世纪末财政性教育经费要占GDP的4%，可这个比例在19年后的2012年才实现。多年没有达到这个目标的责任至今无法追究，究其原因与没有明确问责的主体和客体，中央和地方财政投入数目责任划分，投入达标或投入不足的奖惩措施等因素有关，导致政府的公信力下降，被指责“政府说话不算数”。因此，如果不明确教育管理机构及其工作人员的问责责任、问责内容、问责失效的后果，问责就失去严肃性和约束性。

因此，我国高等教育行政问责应首先从法律上明确问责主体和客体，打破政府对教育问责的垄断，确立公众和专业评估机构的司法地位，逐步建立国家权力、市场力量和学术立场等多种外部监督者共同参与并有序组织、有法可依的问责体系，促进主体和客体各方相互理解。通过多方评估的“信息补偿”方式，控制公信力下降，重塑政策公信力。其次是借鉴美国问责经验，充分利用绩效问责结果，通过绩效拨款等财政手段对高校进行制约和管理，把评估结果作为对学校项目投资、学生贷款、奖学金资助重要依据之一。只有借助上述柔性管理手段，才不会引起激烈的动荡和冲突。

（二）回应社会关切热点问题，完善财政问责，增加教育公平和劳动力再就业培训等社会责任问责指标，重视问责数据的可比性，防止问责功利化和表面化

教育财政经费投入问责应该是政府的首要责任，如果缺少财政问责，政治问责就是空的，民主法治也是空的，没有实质性内容。因此我国必须尽快明确各级政府的高等教育财政投入责任划分，落实财政教育经费的三个增长要求。

教育公平问题公众和媒体呼声密集，近几年报名参加高考的人数越来越少，除了计划生育和出国留学因素之外，家庭无法支付大学学费是其中的一个重要原因。据统计，放弃高考的大部分分布在中西部贫困地区。这就需要通过财政、司法等问责手段，进行宏观调控，在财政拨款、招生计划等资源分配上适度向中西部倾斜，促进高等教育入学机会公平。

大学生就业难已成为社会普遍关注的社会问题。我国政府可借鉴美国州政府做法，建立就业监察系统，定期跟踪大学生就业情况，并及时将跟踪结果反馈给高校、学生及其家长。同时通过就业再培训问责，引导大学对社会开放，开展大学毕业生和社会劳动力再就业培训。

在报告提供的数据上，中央政府应鼓励地方政府，地方政府应鼓励高校对各类数据进行纵横比较和分析，改变目前报告罗列成绩多，分析问题少，定性描述多，定量数据少，绝对数据多，相对数据少，公众无法通过数据对教学质量进行比较和鉴别的现状。

因此，教育行政管理部门的问责报告首先应该回应中央政府和大众关于财政投入、教育公平、就业率等热点问题；其次是必须进一步明确高等教育的公共利益问责指标，在引导高校关注办学绩效的同时，关注教育公平和社会就业等社会责任；再次是要求各类年度教育问责报告进行各类数据的分析与比较，为公众甄别学校提供参考，为政府财政投入提供依据，使得教育规划纲要问责真正落实到位。

（三）重视地方政府高等教育问责指标的制定和问责目标的执行，鼓励和引导高等教育特色发展，防止高等教育均质化

地域性是高校的特质之一，它不仅表现在为地方经济发展做出贡献， 而且对所在省区的文化指数、人文环境、公共道德建设、社会的和谐发展有重要作用，它是地区文化的象征。因此，应重视地方政府问责指标的制定。

基于我国各地方政府的年度报告与中央雷同，没有地方特色的问题，我国中央政府应适度下放问责权限，充分尊重各省资源和办学特点，鼓励各省制定自己的问责指标，鼓励各省之间进行对比，使得各省区高等教育呈现多元化发展态势。地方政府问责应避免与中央政府问责报告雷同，简单罗列事实数据，应进一步详述促进教育公平、提高大学生就业率、服务地方经济与文化发展的举措及其成效。指标选取上可以采用必选加自选的方式进行制定，必选部分如办学规模、质量、绩效，促进教育公平和社会就业的社会责任等，是地方政府和高校必须提供的，自选是地方政府和高校结合区域特征和自身的优劣势提供的。

（四）顺应高等教育国际化趋势，主动及时披露高等教育相关信息，自觉接受社会公众的监督，防止发生高等教育危机事件

依据ISO26000国际标准化组织颁布的全球首个社会责任国际标准，社会责任是指“组织通过透明和道德的行为，为其决策和活动对社会和环境的影响而承担的责任”。ISO26000适用于所有组织类型的所有决策和活动，包括管理一般性社会事务的政府。由于政府是高等教育准公共产品的委托人，决定了政府对高等教育投入、教育公平、就业服务、师资培训、教育规模、教育质量、法规健全等相关活动承担最终责任。按照ISO26000社会责任国际标准，政府应该主动向社会公众进行信息披露，自觉接受社会公众的监督。ISO26000社会责任国际标准还强调组织的行为规范要与国际行为规范相适应。在高等教育国际化发展背景下，高等教育政府问责的水平将影响到中国高等教育国际化的步伐，进而影响到中国政府在全球教育话语体系中的地位和形象。

参考文献：

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[3] U.S. Department of Education. The FY 2011 Summary of Performance and Financial Information[EB/OL]. http：//www2.ed.gov/about/reports/annual/index.html？src=ln， 2013-02-11.

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[6] 教育部.2011年度教育经费执行情况统计公告[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201212/146315.html，2013-02-20.

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[10] 江苏省教育厅.2011年江苏省教育事业发展统计公报[EB/OL]. http：//www.ec.js.edu.cn/art/2012/3/6/art_4267_66212.html，2012-03-06.

[11] 江苏省教育厅.关于2011年全省地方教育经费执行情况统计公告[EB/OL]. http：//www.ec.js.edu.cn/art/2012/12/10/art_4266_98224.html，2012-12-10.

（责任编辑 刘第红）