美国环境规划发展的启示

何远光

摘要：系统梳理了美国环境规划的产生和发展历程，分析了美国环境规划存在的关键问题，同时总结出了美国环境规划在法律保障、规划实施、评估机制、公众参与等方面值得借鉴的经验，为完善我国的环境规划制度、促进我国环境规划的发展提出了建议。

关键词：环境规划；法律保障；实施保障；评估机制；公众参与；借鉴

1美国环境规划的发展概况

美国的环境规划一般都以区域性的环境规划为主。健康和生态影响是确定环境标准的基础，是制定环境法规的依据。公共事业活动规划是预防、处理生活或其他非工业活动产生的污染，研究饮用水中的污染物对人体健康的直接或间接影响，为地区、州和地方各级环境管理人员提供解决环境问题的有效措施和技术。工业过程规划主要研究减轻或消除工业引起的环境质量问题。能源利用规划主要研究能源与环境关系。美国环境规划的发展历程大致分为5个阶段

第一阶段（19世纪晚期至20世纪初）：随着人口增长、移民增加以及经济的快速发展，出现了一系列的环境问题，如空气污染、生活污水和垃圾污染等。政府尝试用实体规划来解决城市工业化产生的环境问题，如重视绿地规划，建设了城市公园、运动场和下水道。该阶段的环境规划给未来的城市与区域生态规划、自然资源规划奠定了坚实的基础。但这一时期地方政府更注重经济增长，并没有从根本上解决环境污染问题[1]。

第二阶段（1920～1969年）：人口继续增长，经济高速发展，空气质量和水质量下降，野生生物聚居地锐减，工业污染严重，政府仍然重视经济发展而忽视环境保护，导致环境质量总体下降。第二阶段末期，联邦政府开始重视环境规划，编制了一些区域环境规划，环境规划工作者多是关注生态环境保护。1970年，尼克松总统签署了国家环境政策法案（NEPA），建立环境质量理事会监督政策法规的实施，开始要求环境规划工作者掌握地理、生物、植物学和水文学等方面的知识。

第三阶段（1970～1981年）：该阶段美国60%的水体不适合饮用和游泳，很多城市居民因为烟尘污染引起呼吸系统疾病，环境问题的严重迫使政府不得不采取行动。政府制定了国家空气质量标准、水环境质量标准，确定了“谁污染谁负责”的原则。在环境规划中，美国重视经济增长、人口变化和城市规模扩大等因素给环境带来的影响，环境质量的预测广泛采取了模型预测方法，并注重规划方案的优化和筛选。1975年美国环境保护署（EPA）提出的“大气清洁法案”及其修正案获得美国联邦议会批准，并制定了一些财政刺激政策，随后各州也开展了环境规划研究，都把EPA规定的各阶段环境目标作为了区域性环境目标。环境保护开始和经济发展相协调。环境标准和政策的制定，以及环境规划的实施使大气和水污染得到了控制。为缓解能源对环境的造成的不利影响，1980年，美国环境质量委员会提交了《2000年的世界》的研究报告，对2000年的世界能源、资源、人口和环境进行了预测。报告中提出的对策到目前仍有指导意义。

第四阶段（1982～1991年）：这一阶段为可持续发展的过渡期。政府针对环境问题出台了一些环境保护的法律法规，这些法律法规在一定程度上制约了工业企业的发展，而工业企业对联邦政府环境保护法规的抵触妨碍了环境保护工作的进展。另外，能源危机及其开发利用产生的污染是这一阶段的重要环境问题。石油经济危机驱使联邦政府推动能源保护和发展可再生能源，并促进了可持续发展理念的产生和发展，遵循低消耗、再循环、低排放的原则，以尽可能小的环境成本获得尽可能大的经济和社会效益。

第五阶段（1992年～至今）：1997年日本京都召开的《气候框架公约》第三次缔约方大会上通过的《京都议定书》旨在针对气候变化减少温室气体排放。基于该议定书将会阻碍美国的经济发展，美国拒绝了签署该议定书，成为了没有签署该议定书的工业国家之一。但美国政府也意识到可持续发展是这一阶段的主要奋斗目标，并将可持续发展的理念应用到环境规划中。

1993年《政府绩效和结果法》通过了美国国会的审议。该法案要求，各行政职能部门均要编制其至少涵盖未来5年的战略计划，并且3年后必须更新。美国环保署也需要按照该法案的要求编写战略规划。美国环保署的战略规划提出其未来5年的工作计划，旨在提高美国的环境质量。这个规划既要向公众说明其职责，又要提出实现既定环境目标的措施。美国环保署已制定的3份战略规划分别为：1997～2002、2000～2005、2003～2008，目前正在实施的是“2006～2011战略规划”。

美国环保署战略规划（2006～2011）描述了美国环保署在这5年间开展的工作计划，并且对可能遇到的机遇和挑战进行了分析。该战略规划是继上一个战略规划提出的目标进行安排的，分别是清洁空气和全球气候变化、土地保护和恢复、清洁和安全的水、健康的社会和生态系统和环境管理的总纲[2]。

具体来看，美国“不统不控+政策当先”的环境规划与管理体制与美国联邦制的国家制度相适应。该体制下美国的环境规划没有统一范式，也不强调规划目标自上而下的具体落实和分配安排，整个规划体系较为松散。

2美国环境规划存在的问题

美国的环境规划历经一个世纪的发展和完善，在环境规划方面积累了丰富的经验，值得借鉴，但也存在一定问题。

（1）美国的环境规划是通过经济杠杆和环境法规的作用来解决环境问题的，由于受到经济发展的制约，环境规划与经济发展并不十分协调，环境规划不完全是协调型的环境规划，而是介于协调型和经济制约型之间。美国的国民经济和社会发展规划、城市总体规划中也并没有很好和环境规划进行融合，其中国民经济和社会发展规划更多考虑的是经济的快速发展，城市总体规划中涉及环境保护内容偏少。

（2）美国环境规划的目标是采用上下结合的方法来实现的，但结果是并没有完全做到。另外，相对主要的环境保护法律法规和标准由联邦建立，而各州主要通过州执行计划（SIP）来达到这些标准。由于美国环境保护局对各州和地方的环境主管部门没有上下级的领导关系，因此美国环境保护局以“联邦-伙伴关系”和各州合作协调，共同推进环境事务，这种体制使美国环境保护局缺乏对州政府和地方政府的环境约束力，在地方保护主义的作用下，国家环境政策有时候得不到真正的贯彻实施。州政府和地方政府环境保护机构在人财物上依附于州政府，缺乏环境管理的独立性。endprint