我国水资源流域管理的现状及发展趋势浅析

王继堂 周超 马强 陈美

(1.山东黄河东平湖工程局,山东泰安 271000;2.山东黄河东平湖管理局东平管理局,山东东平 271500)

我国水资源流域管理的现状及发展趋势浅析

王继堂1周超2马强2陈美1

(1.山东黄河东平湖工程局,山东泰安 271000;2.山东黄河东平湖管理局东平管理局,山东东平 271500)

现代水资源管理的发展方向是流域管理。本文在描述流域管理的发展历程的基础上分析我国流域水资源管理中存在的一些问题,同时,通过对国外水资源管理成功经验的介绍结合我国水资源管理的实践发展,探讨我国流域水资源管理的发展。我国水资源质量现状表明,只有从流域管理现状出发,把流域管理作为水资源利用与保护的主要途径,才能做到水资源的可持续发展,形成覆盖取水总量控制、用水过程控制和排水必要性需求控制的全过程的水资源需求管理模式。

水资源 流域 现状 发展趋势

1 引言

水资源作为21世纪最重要的资源，不断地满足人类社会经济发展与生态环境的需要。只有掌握水资源的客观规律，认识其自然特性，才能做到系统有效的管理，流域管理就是在此思想基础之上的管理。以流域为基础管理水资源在环境效益、经济效益和社会效益上具有显著的优势，目前越来越多的国家水资源部门采用了流域管理模式，以期更有效地管理水资源。

2 流域管理的发展历程

2.1 流域管理的特点

20世纪40年代，美国著名森林水文与流域管理学专家Brooks教授指出，流域是一个地形的概念，指河系(河沟)的集水面积[1]。流域是一个水文单位，同时也是一个生态经济系统。流域管理已不是单纯的对水资源的利用，而是对流域内的水土资源及其相关资源的开发、利用和保护进行统一规划与协调。流域管理从流域整体出发，从科学角度更为有效地使水资源管理达到了一个更高的层次。在流域内人口相对集中，经济文化活动频繁，应当重视公众参与对管理的促进作用。通过参与，加强公众的资源保护意识和团体意识，通过协调消除各团体间的矛盾，以便更顺利地达到管理目标。

2.2 流域管理的发展历程

1930年美国建立了全球第一个流域管理机构，即著名的田纳西流域管理局(TVA)。它由国家通过立法赋予其统一规划、开发、利用和保护流域内各种自然资源的广泛权限，法令还赋予它为高度自治、财务独立的法人机构[2]。二次世界大战后，许多发展中国家采用了TVA的管理模式以改善流域经济。但是流域管理局的权利过于集中，与地方政府、有关部门的利益难以协调，发展中国家采用这种做法的未见取得成功的例子，目前已逐渐淘汰这种机构设置。流域协调委员会是另一种流域管理的组织类型，它的主要职能是对流域的水资源开发利用进行规划协调，其功能较为狭窄和单一[3]。1974年出现了综合流域管理机构，即英国的泰晤士河水务局。至今在欧共体各国及东欧一些国家已普遍实行了这种综合管理模式。这种管理模式具有广泛的水管理职责，既可以统一规划、管理地表水与地下水，水量与水质，还具有控制水污染和管理水生态环境的职能[3]。现在这种管理机构已得到了广泛的认同，并逐渐得到了实施。

中国在明清时期就有了流域管理的雏形，即河道总督。民国时期，成立了长江、黄河、导淮水利委员会。新中国成立后至70年代，相继成立、恢复了七大流域机构。这些流域机构是水利部的派出机构，在流域内行使部分水行政管理职能。近年来又提出了流域经营模式，以求实现流域生态经济系统的可持续经营，既发展流域经济又保护流域土地资源和其他自然资源。

纵观世界各国，最初的流域管理主要着眼于水资源的多功能特性，强调水资源的综合开发和利用。随着流域管理的不断发展，人们逐渐认识到一个流域水环境容量的有限性和各种资源相互依存的整体性。于是，各国相继调整了水资源政策，逐渐由开发转向管理。都在不同程度上开展了流域管理，深入程度不尽相同，但管理思想的精髓已普遍地得到了世界的认同与采纳。

3 我国流域管理出现的问题

3.1 水资源质量堪虞

目前，我国七大水系、湖泊、水库，部分地区地下水和部分近岸海域受到不同程度的污染。水资源缺乏和水域污染已成为我国经济与社会发展的制约因素。据中国环境状况公报报道，2012年全国地表水国控断面总体为轻度污染。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西北诸河和西南诸河等十大流域的国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为68.9%、20.9%和10.2%。主要污染指标为化学需氧量、五日生化需氧量和高锰酸盐指数。滇池、巢湖、太湖的富营养化问题依然突出。如何合理利用水资源，控制水域污染，应用流域管理的方法指导水资源管理迫在眉睫。

3.2 流域管理的指导思想不明晰

如今，我国还未把握好流域管理的主导思想。在行政上一个完整的流域被人为的分开，行动上无法做到统一协调，违背了流域管理以自然流域为单元进行统一管理的思想。各主管部门从自身利益出发，无法做到对流域的统筹规划和管理，导致水资源效益较差。

3.3 缺乏公众参与

缺乏公众参与是造成我国流域管理不善的一大原因。从外国的成功经验可知，公众参与是保证流域管理效率和效果的重要支柱。只有将普通老百姓、公众团体一并纳入到整个规划管理的过程，充分考虑居民的利益，使政府和公众协力合作才能起到最佳的效果。

3.4 流域管理法制尚待完善

在流域管理机构执行管理工作的时候，需要相关部门的合作和支持，由于各个部门的职责权限不同，在合作过程中难免出现问题。在立法上若能对各个部门在流域管理中应担负的职责给予更为具体的说明，就能在更大程度上避免此类问题的出现。

4 国外水资源流域管理的先进经验

4.1 流域统一管理

重视河流的综合开发和利用，按流域统一管理，将水资源管理和水污染防治统归流域管理机构，并使之公司化。英国政府1963年、1973年和1989年根据《水(资源)法》几次调整流域管理，最后把英格兰和威尔士划分为10个区域，综合管理辖区内的供水、排污、污染控制、渔业、洪水防护与控制、水土恢复与保持、水体娱乐等[4]，改变了在水资源管理和水污染控制上的相互交叉和推诿的混乱局面，取得显著成效，被称为英国水管理的“现代革命”[5]。

4.2 严格的立法保证和法律权威保障的广泛的管理权力

目前，流域开发与管理呈现出与水土保持、工业布局、农业发展、城镇建设、区域综合开发等融为一体的趋势[6]。这就需要通过立法给予流域管理机构广泛的管理权及实施保障。如美国田纳西流域综合治理的途径就是通过《田纳西河流域管理局法》建立了既具有鼓励协调性，又具有建设实体性的流域管理机构田纳西河流域管理局，对流域机构在立法上给予长久、稳定的开发保证；并且田纳西流域管理局经济上完全自主，“负责全面规划田纳西流域及有关地区自然资源的保护、开发和合理利用[7]”，其任务大大超越了水资源本身，成为国家的独立机构[6～7]。英国通过撤销国家水理事会使得各河流水管理局的独立工作权限得到加强，其中的泰晤士河成为世界上实行流域管理最为成功的例子。日本更是以《水资源开发促进法》为龙头，制定了一系列非常详尽的法律，使得流域内的事项均有法可依。

4.3 流域管理的科学论证

许多国家在制定流域开发规划和确定工程项目时，重视“智囊团”的作用，使工程建立在科学基础上。如美国在发密西西比河过程中，就十分注意有关高等院校、科研机构和企业集团的科研力量进行合作，并建立了科学实验机构。在流域管理中应用先进的技术手段是保证管理的有效性与实现管理目标的基础，美国在流域管理中采用了许多现代化的手段，主要有地理信息系统、遥感技术、全球定位系统以及计算机的普及应用[8]。

4.4 公众参与

由于流域管理的广泛性和社会性，国外还相当重视公众参与，并将其作为流域管理的关键因素。流域管理参加者有专属流域机构、政府、流域内拥有土地的集体和居民及其他代表。如法国的流域委员会中，国家和专家代表、选民代表和用户代表各占1/3，被称为“水务议会”[9]。

4.5 经济和政策上扶持并与扶贫、区域开发等相结合

最明显的例子是田纳西流域管理局[2]。田纳西流域综合治理开发的成功，首要的条件是国家在法律上给予有力保证和经济上大力扶植。其途径是以国家力量扶植贫困地区的开发，通过流域综合治理开发，带动全流域经济社会全面发展。同时，国家以优惠经济条件和政策扶植田纳西流域管理局，并通过管理局扶植地方经济发展。如田纳西流域管理局事业管理费，由联邦政府拨款；电力等的投资，实行优惠政策。

5 我国实施流域管理的构想

5.1 流域管理机构

我国水管理中的条块分割较为严重，极不利于我国水资源与水环境的综合利用和治理，而且流域机构对规划实施的监督管理无法可依。为了把水的开发利用与能源、原材料的开发利用、环境保护、维持生态平衡等结合起来，应由目前条块分割的管理方式，逐步过渡到集开发、利用和保护于一体的管理体制，建立和完善以流域为单元的统一的水管理机制，把行政区划分块管理转变为以流域为单元的综合防治和管理，并建立流域的水资源利用和水污染防治统一的权威管理机构[13]。流域机构应是一个拥有行政管理权的机构，它对经济和社会发展具有广泛的权力，在流域管理方面具有高度自主权，在财政上有专门的经费，并具有强大的协调职能。

5.2 流域管理法律框架

长期以来，我国流域机构负责组织编制流域综合利用规划和有关专业规划的任务而对其规划实施监督管理的权限则无明确规定。由于没有明确的法律保障，职责不明，流域机构在履行其职责时往往得不到其他部门的认可和支持，与其应发挥的作用相差甚远[10]。此，我国流域管理机构必须以法律的形式明确其职责、任务，使其在我国的水资源与水环境的一体化管理中发挥应有的作用。此外，由于流域法规是根据流域的实际情况和社会经济背景专门为流域制定的，因此流域法规必须体现流域特点。专门流域机构的立法可属于环境与资源基本法通过立法，来确立流域机构的法人地位、管理职责、行政职责及其他权利义务关系，也可以通过修改《水法》和《水污染防治法》来实现。此外，有了流域法规还必须严格执法。

5.3 流域管理制度

5.3.1 流域管理委员会(局)的职能

我国水管理机构的改革应以流域为基础，以水资源管理和水污染控制一体化为目标。应当对现有的流域管理机构赋予更广泛的权力。该机构可由相关各部委、各流域管理委员会(局)、专家代表以及用水者代表等参加，其职能可以是领导性的，也可以是指导性。领导性质的流域管理委员会(局)及其执行机构是一个权力机构，又是一个管理机构，具有以下管理权力，并承担相应法律责任：取水、防洪、发电、水质保护、水土保持与恢复、制定流域规划、产业合理布局、渔业、水资源规划、废水入河、航运、制定流域内的各种水费标准、颁发排污许可证、建设新的水利项目，并征收取水费(包括监测费用)、防洪和排水费以及排污费及废水入河的罚款等。此外，汛期时的水量调节应服从国家防汛总指挥部的统一指导。

5.3.2 其他相关部门的职能

国家环境保护总局及地方环境保护局职责是通过立法形式充实和完善管理框架(制定环保政策、法令、标准等)；审批与水有关的法规；监督排水公司；评估河流和沿海水质；就污染治理方式为各级政府提供建议；管理并组织实施国家颁布的政策、法令、标准等；对环保治理提供技术和资金等。国家国土资源部及地方国土局职责是土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与利用等。国家水利部及地方水利部门职责是监督流域管理机构进行的流域开发；审批取水收费标准；开辟水资源保护区等。国家建设部及地方建设部门职责是调查影响饮用水水质的各种事故；审查大型供水项目计划；废水的收集和处理(该机构应公司化)；城市给排水公司的技术监督等。国家卫生部及地方卫生局职责是监测饮用水质及有关疾病的发生；环境与健康的研究等。

5.4 科学的运用流域管理技术手段

分析流域生态经济系统的物流、能流和信息流的特点，对土地适宜性做出评价是合理规划的前提，在此基础上以流域的经济效益、生态效益和环境效益为目标，以景观生态学、水文学、规划学等相关学科为理论指导，以土壤流失方程、氮磷迁移规律等模型为计算依据，编制合理的规划方案，优选规划方案，并在实施过程作出必要的补充和完善[11、12]。其次，利用GIS和RS技术相结合，对流域内的土地利用进行动态监测是目前比较可行的研究方法，我国的黄河流域三角洲就是该方法的典范[13]。完善所拥有的基础数据。建立国家级1∶5万和省级1∶1万数字空间数据库以满足“数字流域”工作的开展。建立基于GIS软件(如ArcView)的流域信息管理系统，以将流域的气象，土地利用和土地覆盖，土壤类型等数据整合到其中。

6 结语

目前，流域管理的研究和应用正处于逐步发展的阶段，我国的流域管理在近年来也加大了步伐，虽然起点较低，但是有后发优势可以少走弯路，以比较高的起点开展研究和应用。但流域管理的宣传力度仍有待加大，适当的宣传教育是不可忽视的。其次，管理机构应本着“以流域为单元进行管理”的基本思想，一切从流域的整体利益出发，并在此同时，完善流域管理的法制建设，加大法制力度，健全管理手段，使流域管理能以基本思想为核心，沿着法制轨道运行。

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