社区公共服务设施优化配置

王彬

(铜陵市城乡规划局,安徽铜陵 244000)

社区公共服务设施优化配置

王彬

(铜陵市城乡规划局,安徽铜陵 244000)

社区公共服务设施规划与建设是实现基本公共服务均等化的重要途径,其研究越来越成为政界和学界关注的焦点,并逐步形成了单独的研究体系。本文主要回答了两个问题:一是国内外对社区公共服务设施规划的研究现状和进展情况,出现了哪些研究成果和不足;二是分析影响社区公共服务设施建设的相关因素及当前社区公共服务设施发展趋势,并在此基础上,提出优化社区公共服务设施配置的建议。

社区 公共服务设施 规划

社区(Community)是一个社会学概念，最早是由德国社会学家滕尼斯针对“社会”提出来的，后来费孝通等在翻译滕尼斯的“Community”时，结合中国的“区”有地域的含义而来的。1968年出版的《国际社会科学百科全书》认为社区具有三种含义：“社区是居住于特定地区范围内的人口；社区是以地域为界并具有整合功能的社区系统；社区是具有地方性的自治自决的行动单位”。社区是社会的基本单元，是构建社会主义和谐社会的重要基础。加强社区建设，科学合理配置社区公共服务设施，为社区居民营造一个设施完善、安居乐业的生活环境，这对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义。社区公共服务设施的内容与项目的设置不是固定不变的，它取决于居民的消费水平和消费结构、社区周围的公共服务设施的完善程度以及人们社会生活组织的变化等因素。

1 关于社区公共服务设施的相关研究

1.1 国内的相关研究

国内学者从1990年代末开始关注公服设施配置研究，各学科研究的热点集中于公服设施的规划、布局、配置体系和标准、评价以及城乡公服设施均等化配置研究等方面。

李敏纳发现我国社会性公服设施区域差异与经济发展的区域差异有一定的耦合性，区域间公服设施差异总体上偏大且近期呈逐步扩大态势；高军波等人发现广州城市公服设施空间分布的社会分异特征显著，不同阶层社会群体居住单元的公服设施配套及可达性存在显著差异；应联行发现杭州城市社区存在社区建设与规划、管理脱节，社区配套设施与需求脱节等现状问题。

朱华华、巫昊燕、闫萍、肖晶等人关于公服设施规划的研究主要集中于公服设施的空间优化布局、公服设施整合规划、公服设施城乡统筹规划#公服设施均等化以及城乡公服设施一体化规划等方面。

张大维、单彦名、武田艳等人针对不同社会经济发展水平地区和不同社区社区居民需求变化的公服设施配置标准进行了广泛的探讨，提出了具有一般意义的城市社区公服设施规划标准和实施、分级公服设施配置等级体系。

韩传峰、陈秀雯崔敏等人则构建了社区公服设施建设的综合评价指标体系。

1.2 国外的相关研究

对于社区公共服务设施，国内外目前的研究上处于比较空白的阶段，极少有人对此作专门的研究，大部分是将此寓于社区建设、社区服务管理之中，在论述社区的发展或者社区服务管理的发展中略有提及。1912年，戴蒙德提出了“邻里单位”的概念，把社区公共服务设施的规划作为其考虑的重要因素。1929年，佩里提出了“邻里单位”的理念，第一次将城市居住区理解为一种“社会空间”。1920年——1930年，邻里单位社区规划思想在美国诞生，并逐步成为战后美国郊区社区规划实践中的主导模式。1940年代后，国际建协的Team10倡导将人文思想贯彻在社区规划设计理念上，鼓励社区公众参与社区规划事务，提倡小规模、渐进式的城市开发方式，注重符合人的尺度的设计，鼓励城市环境的混合使用等等。进入1980年代，可持续发展思想渗透到西方社区发展与规划中，提出了可持续发展社区的概念。1990年代，“新城市主义”从人文关怀历史延续和文化继承的角度，力图重建社区和邻里关系。

2 社区公共服务设施配置存在的问题

2.1 资金投入不足,渠道少

由于受到我国现阶段经济发展水平的局限，我国社区公共服务设施不论是前期的建设投资，还是后期的运营管理资金，都严重不足，这种情况在经济不发达地区又更为突出。除了政府投入不足以外，我国社区公共服务设施资金来源比较单一，基本都是政府的财政拨款，还没有形成多渠道的资金供给体系。我国私人捐助社区公共服务设施的资金几乎为零，而社区公共服务管理水平较低，能收取的服务费用也很有限。

2.2 政府公共管理水平有待提高

社区公共服务设施作为一种社区公共资源，存在着使用的非排他性和非竞争性，即人人都可以享用，且这种使用时不需要花成本的、是免费的。随着社区规模的扩大、社区人口的剧增，也增加了社区公共服务设施使用频率与频次，然而社区公共服务设施的管理与维护却没有相应的跟上。政府在管理方面缺位直接导致某些公共服务设施被闲置、出租、改变了公共性质等。

2.3 社区公共服务设施建设明显滞后

社区是城市公共物品的集体消费单元，供需平衡是城市公共服务和公共经济的一条基本原则。据调查，我国许多城市住区基础设施建设明显滞后，究其原因，一方面公共服务设施项目设计观念保守、落后，前瞻性不强，滞后于公共服务设施发展需求。居住区设计规范产生于计划经济时代，滞后于时代的发展。另一方面是配套建设项目开工建设滞后于房地产开发建设。开发商在开发建设时，通常只侧重于住宅楼的开发和销售，公共设施配套停留表面，对于规划部门提出的建设内容，拖延建设或者住宅销售后改变规划，将公共设施用地改做住宅或其他营利性设施。配套滞后现象在居住区的分期开发建设中表现得更为明显，建设量大、非盈利性的公共设施建设项目常常被安排在末期开发，造成严重的配套滞后。

2.4 空间布局不合理,分布不均

社区公共服务设施布局不够合理，这种情况的发生一般源于规划建设或者现行标准的不合理。事实上，由于居住区里不同阶层、不同年龄的居民，其社会行为和生活方式是有差异的，而目前的实际操作中，社区公共服务设施空间布局方式多采用基于平均指标的规划方法，所以社区公共服务设施若按照人口总量和规划指标体系进行配置就很难使公共服务设施得到高效利用，造成了城市公共服务设施在实际应用中经常出现局部的资源紧缺或者局部的资源闲置，这都不利于城市化的科学发展。要提高公共服务设施的利用率就必须在充分调查的前提下，做出针对性强的公共服务设施规划。然而，这一点往往受设计人员传统观念的影响，尤其是开发商受经济利益的驱动而被忽视。

2.5 大型封闭住区的负面影响

大型封闭住区使得住区配套公建往往只能为本住区的居民服务，不利于提高设施的使用效率和管理水平。好的管理可以降低政府后期对社区公共服务设施的投入，但封闭式社区不利于最大限度地发挥这些设施的使用效率。

3 社区服务设施配置的完善建议

社区公共服务规划实施应坚持人本主义理念，把配置的现状与未来的发展结合起来，因此我们为我国城市社区公共服务设施规划在具体实施时提出以下建议：

3.1 重视社区公共服务设施的建设和管理

要将国家的发展计划中关于社区建设、关于社区公共服务设施建设的要求和指导意见提炼出来，并作为其社区建设的目标和原则，并结合社区的实际情况，制定出既符合国家和社会要求的，有适合本社区发展的供给政策。转变观念，在供给的理念和方式上改变以往单一供给方式的观念，尝试创新引进私人管理的先进管理观念和理论，使得供给方式更加灵活、供给渠道网络化。

3.2 合理选择实施单元,实现配置效率最优化

社区公共服务设施规划不是在社区内配置所有的服务设施，而是根据各种服务设施在多大服务范围具有效率最优化来确定，因而要合理选择规划实施单元。我国现行城市社区在人口规模上具有多样性的特点，在实际操作过程中选择实施单元需做到具体情况具体分析：规划用地内的居住人口达到小区级的，应配建小区、组团两级的设置项目；居住人口超过小区级的，除配建小区级的设置项目外，还应根据所增人数和周围的设施状况，增设居住区级的部分项目和指标。

3.3 考虑服务当量、服务半径和可获得性

服务当量与社区内老年人、吃低保人员、残疾人等特殊人群比重成正相关关系，特殊人群越多，社会问题就越多，就越需要社会救助服务，其服务当量就越大，需要社会救助设施就越多；按照现代步行空间理论，必须要有适当的服务半径才能满足居民需求的可获得性，因而社区规划就应根据社区的居住群体充分考虑以上因素来提供相关的服务设施。

3.4 考虑周边公共服务设施配备状况

周边公共服务设施与中心城区的距离密切相关，离中心城区越近的区域其能够享受的公共服务设施就越多，而离中心城区越远的区域所能享受的公共服务设施就越少。这就要求在社区规划时要从总体上考虑服务设施的配备情况，对于相对离中心城区较远的区域要尽量提供相关的配套服务设施，而离中心城区较近的区域要避免重复建设。

4 结语

社区公共服务设施规划与建设已被认为是实现基本公共服务均等化的重要途经。社区公共服务设施规划研究越来越成为政界和学界关注的焦点，并逐步形成了单独的研究体系，研究方法和研究视角日益贴近社区实际，研究成果与不足并存，但逐步趋向成熟；社区公共服务设施的规划建设越来越成为政府改善民生的重点，建设标准的确立更加富有需求导向，但仍需要进一步优化完善。

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[3]陈静敏,张研.《“双向互动”机制——推动社区服务设施建设的根本途径》.载于《规划师》,2002年第9期.

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[5]李德华.城市规划原理[M].北京:中国建筑工业出版社,2001.4.11.