天津市民国时期地籍管理档案研究综述

摘 要：民国时期的天津市以其租界区位背景承载着这一特殊历史时期我国的土地行政管理的发展历程。基于天津市档案馆保存的这一时期的土地登记以及土地测量类档案的开发，本文从土地行政管理机构的发展、《土地法》对于土地登记的规定与解释、土地测量以及土地登记的执行情况、土地规费的收取以及逾期登记处罚五个方面对这一批档案进行整理和综述，以期对民国时期的天津市土地资源管理、经济发展以及风土人情进行研究，为现代的土地登记管理提供借鉴的意义。

关键词：天津市；民国时期；地籍管理档案

基金项目：天津市科技发展战略研究计划项目（13ZLZLZF02500）

Research on Tianjin city Cadastre Archives in the Republic of China

Wang yuanming

（School of Public Management， Tianjin university of Commerce，Tianjin 300134）

Abstract： In the period of Republic of China， Tianjin city reflected the development course of land administrative management of this special historical period in China with its concession location background. On the basis of Archives Resources about land registration and land survey of Tianjin City Archives， This paper collated and summarized research archives from five aspects： the land administration development， “ law of the land “ to the land registration regulations and interpretation， land survey and registration implementation ， land fees charged， and late registration punishment. this paper reproduces the land resources management， economic development and local customs and practices of Tianjin city in the period， earing value of reference for the reform of land system in todays China.

Keywords： Tianjin city ；The Republic of China ；Cadastre archives

此次研究档案共计包括38份档案，涉及年份为1929年到1948年，历经了10年内战时期、抗战时期以及抗战胜利后的民国时期。其中，1929年1份，1936年1份，1939年1份，1941年1份，1944年2份，1945年3份，1946年12份，1947年11份，1948年5份，缺具体年份考量1份。内容涉及土地测量以及土地登记法律法规等。

民国时期的土地行政主要是通过土地立法和地籍整理来进行的，民国政府制定了一系列的土地行政的专门法律和法规，在1930年制定了首部《土地法》，这些规定对于推动当时的土地行政起到了重要的作用。地籍整理包括土地测量、土地登记及土地使用调查等工作内容。通过土地测量以确定土地地形位置；土地登记实现土地权属登记；土地使用调查界定土地类别，当时把全国的土地划分为生产用地、建设用地、交通用地、水利用地、森林用地以及山地保留等六类。1946年重新修订了《土地法》，因此1946年后的档案资料较为丰富，以下从土地登记行政机构的变迁、《土地法》对土地登记的解释、地籍管理的实施以及实施效果等几个方面对这部分资料进行综述研究。

1 土地登记行政机构的变迁及其职能规定

民国期间，地政机构名称几经变迁，限于环境因素，其所执行业务多迁就事实。天津市财政局于1928年10月成立，是国民党天津市政府直属的财政管理机构，内设三科，其中第三科负责土地官产事宜，1937年七七事变后，该局工作结束；1928年北伐成功，改建特别市后，市政日繁，人口激增，土地问题亦趋严重。本市首于1929年1月，设土地局接管天津县，原办之五警区、三特区（即德俄奥各租界）境内税契事务，分科办理；于1931年本市官产事宜，亦划归土地局兼办，同年4月，土地局裁撤，其事务并于财政局第三科主办，于5月改设土地官产办事处；1933年5月土地官产办事处裁撤，复归财政局第三科掌理；1935年9月复经改设土地办事处；1936年1月土地办事处裁撤后，仍归财政局第三科内分地政、测绘两股，之后抗战军与本市沦陷；1937年8月5日天津特别市财政局成立，是日伪天津特别市政府直属的全市财政管理机构；1937年初成立伪财政局设4个业务科，其中第三科主管土地的分配使用，办理契税事宜；1938年1月改称为天津特别市公署财政局，内设总务科、征收科、地政科以及审核科四个科室，第三科改称地政科，内设契税、测绘、登记三股，专司土地契税勘测、登记、调查整理市区官产房地办法及修订天津市标准地价实施大纲等事宜。1945年日本投降后，该局工作结束。天津市地政局于1945年11月成立，内设4室3科，主要职能是办理地产税契事务，至1949年1月天津解放，该局工作结束。endprint

2 《土地法》对于土地登记制度修订具有历史进步意义

关于登记制度的规定，在《土地法》中体现的非常细致。此法最初制定于1930年，1946年又进行了修改。1930年《土地法》共分总则、土地登记、土地使用、土地税及土地征收5编，不仅包括民法、行政法等实体法的内容，还包括土地登记、土地重划等程序法，其绝大部分条文都是土地行政法规和土地税征收的财政法规，从章节设置和条文的内容看，其重点并不在实现民生主义的土地政策，而在于如何增加税收，保障财政收入，说明土地立法价值观的改变。1946年的《土地法》共分总则、地籍、土地使用、土地税及土地征收5编，共计247条。其中第二编中以地籍整理涵盖了土地登记以及土地测量的内容。

纵观1946年的《土地法》，其登记制度有如下五个特点：第一是绝对性。1946年修订《土地法》第43条规定：“依本法所为之登记有绝对效力” ①。第二是公开性，即土地登记应向社会公布公开，具有公信力。1946年修订土地法第55条则规定“：市县地政机关接受声请或嘱托登记之件，经审查证明无误，应即公告之，其依第五十三条迳为登记者亦同。前项声请或嘱托登记，如应补缴证明文件者，该管市县地政机关应限期令其补缴。”②；第58条规定“依第五十五条及五十七条所为公告，不得少于二个月”③。公告的目的当然是为确定土地权利的真实性，排除异议。第三是准确性，即登记机关对申请的登记需做全面审查，不仅全面审查申请人提供的证明材料，而且政府还要对土地进行实际测量。第63条规定“依前条确定登记之面积，应按原有证明文件所载四至范围以内，依实际测量所得之面积登记之”④。地政机关还要对土地登记错误负责。第68条规定“因登记错误遗漏或虚伪致受损害者，由该地政机关负损害赔偿责任。但该地政机关证明其原因应归责于受害人时，不在此限”⑤。第四是强制性。与清末及北洋政府时期不同，南京国民政府采取强制土地登记的办法。1946年修订土地法则规定了土地总登记办法，强制土地权利人于一定期限内到政府进行登记。第51条规定“：土地总登记，由土地所有权人于登记期限内检同证明文件声请之。如系土地他项权利之登记，应由权利人及义务人共同声请”⑥。在一定期间内就市县土地之全部为土地登记，不登记即丧失地权，因此更具操作性，也使强制性更严厉。第57条规定“逾登记期限无人声请登记之土地，或经声请而逾限未补缴证明文件者，其土地视为无主土地，由该管市县地政机关公告之，公告期满无人提出异议，即为国有土地之登记”⑦。第五是不完整性。 《土地法》没有对土地登记簿和权利书状的关系做出明确界定。民国时期的土地权利文件包括土地登记簿和土地权利证明，后者的效力根源于土地登记簿，但在土地法中没有明确提出。关于土地登记簿，第64条规定“每登记区应依登记结果，造具登记总簿，由市、县政府永久保存之”⑧；关于土地权利证明，第62条规定“声请登记之土地权利公告期满无异议，或经调处成立或裁判确定者，应即为确定登记，发给权利人以土地所有权状或他项权利证明书”⑨。

总体而言，南京国民政府时期的法律承认产权登记是土地权利证明的依据，仅就当时而言这对于土地的登记管理以及土地立法均具有历史的进步意义。

3 地籍管理的实施从零散向常规业务转化

这一时期的土地管理施行包括土地测量和土地登记两部分业务。1946年之前两项业务也均有相关的实施细则出台，包括《天津市政府地政局土地登记处办事细则》、《土地测量实施规则》、《天津特别市土地测量实施细则》（1944年9月22日）。其执行具有一定的强制性，《天津特别市土地测量实施细则》第三条规定“凡市土地，不论种类及性质，均须测量之”。此期间主要采用的测量方法包括小三角测量、水准测量、图根测量、户地测量、计算面积及制图等。但综合来看，抗战期间，敌伪组织倒行逆施，虽于民国三十二年间曾举办土地测量，测成户地图，多幅考其成果，图幅比例与中央规定不符，且精度低略，不足为确定产权的依据，以致经界紊乱，人民产权失去保障。1946年，抗战胜利后，天津市政亟待重建。作为北方重镇，交通咽喉，商贾云集、人口激增，地价日益飞涨。为防止土地集中，解决市民居住问题起见，地籍整理工作刻不容缓，《土地法》修订之后土地测量与登记工作形成一定的常规性。各年度有明确的工作计划与分月进度表作为地籍管理监控措施，这在本部分《天津市政府地政局三十六年度地籍工作计划》（1947年1月）、《天津市三十六年度土地登记分月进度表》（1947年12月）等档案中均有所体现。

在1945年至1948年期间，天津市土地管理形成了以控制测量、户地测量以及使用求积仪计算土地面积具有代表性的地籍测量成果。“本市地籍测量用小三角测量法施测三角网及锁，遍及全市，中设补点，以便控制。更于适当路线，测设干支导线，配布于各图面，以供户地之用，户地测量乃根据导线点，以平板施行分户测量最终绘制地籍公布图、编制地籍调查簿、缩制分区地籍图以及市一览图”⑩。因1945年有建设新市区，沟通新港，繁荣天津市的计划，因此主要施测区域变更为第一区三段、第二区、第三区一段、第五区及第六区；1946年继续1945年度业务进行，施测区域为第十一区、第七区、第八区、第四区一、二、四段及三段之一部；1947年继续施测区域为第四区三段之一部、第三区四段、第九区一段及第九区二段之一部，出于天津市的经济、地理及军事价值需要，于同年7月测绘完成天津一万分一地形图，全市11个区，以区为单位从左到右、从上到下的顺序用数字排列图号，图区分别用“忠、孝、仁、爱、信、义、和、平、智、勇、诚”11个字作为地号字头。

1931年天津财政局内设官产办事处，负责产权登记。1935年天津市为直辖市，土地办事处办理土地登记工作，由于机构的多变以及专业人员的缺乏，这一时期没有得到切实推行。沦陷期间，日伪政权对天津土地管理机构沿用旧制。1942年的土地登记侧重契税性质，不分普通与转移，混合登记。日本投降后，天津市政府为整顿土地权属关系，开展土地登记工作，并对敌伪房地产进行清理。1946年3月1日，天津市地政局土地登记处正式组设，开始筹备土地登记工作，包括人员的培训以及各种章程的制定。自1946年至1948年期间，天津市地政局共计规定地价7次，每区规定地价之后，即开办该区之土地登记，三年期间登记各区总计收件38，447起，77，801.559市亩；共计编造地价册18，285起，作为市财政局开征地价税的依据。各次规定地价结果见表1：endprint

在此期间，当局考虑到物价上涨等原因，导致原地价影响土地税以及土地征收民地补偿的损失等问题，基于物价指数对地价进行调整。这在1946年10月后，地政局依据土地法参酌实际情形议决以前所定各区标准地价照原价增加四倍；以及在档案《地权科会地籍科呈地政部历年地价表》（1948年5月）中，1936年至1947 年间的天津市各区段标准地价表的制定过程种均有所体现。但不排除一些管理漏洞的出现，如“惟查该历年地价指数表所列三十三年度平均物价指数应为1，600误为16，000”11。

应该说此期间的土地登记工作对于八年抗战期中经界不清、地权紊乱、土地纠纷等问题的处理，对公私产权的确定均具有积极的意义，土地登记已经向地籍系统管理转变。

4 对不履行登记程序的土地处理办法

此期间对于地籍整理工作的推进过程中，不排除有不按照公告和法规了才行登记程序的行为，其处理主旨在于“不登记，即丧失地权”。有专门的土地代管机构以及明确的逾期执行惩罚标准。《天津市政府地政局为举办土地登记告市民书》（1946年）提到“不在规定的日期到指定的地方去申请登记的土地，本局将依法代管”；《土地税所有权移转延不履行登记处理办法》（1945年2月5日）第五条提到“公告期间不得少于二个月，由地方机关拟定，报请中央地政机关备案。其逾公告期间仍无人履行登记时，准依《县市政府代管逾期未登记土地办法》，由县市政府代管之。”；以及土地权利变更登记的对顶，《公布土地权利变更登记逾期申请罚款标准》（1947年12月8日）提到“土地权利变更登记逾期申请罚款标准，凡申请登记逾期一个月者，处以应纳登记费额十分之五罚款，其逾期一个月以上者，处以应纳登记费额十分之九罚款”。这说明过高的验契或登记费用，使权利人望而却步，遭到极大抵制即在情理之中。在高额费税之下，即使强制登记，也其执行效果也会受到一定的限制。

5 土地规费的收取

早在1930年《土地法》的规定中就提到了税、费分征，收费项目较为详细，包括土地权利取得、设定、转移、变更或消灭之登记均需要收取一定的费用。1930年后，天津特别市土地局征收土地登记费项目和标准更进一步具体，分为初步登记和土地转移权属登记两类；1930年土地局撤销之后，市财政局出台了《土地登记规则》，具体规定了各项收费标准。1937年后伪市政府财政局土地登记处开办不动产登记；1946年后《天津市土地登记施行细则》规定了各项土地权利登记的收费标准分别是1946年《土地法》第135条规定标准的10倍；1947年行政院公布土地登记费提高10倍。这一费用成为土地行政部门的经费来源之一，同时也成为限制民众积极进行土地登记的原因之一。

注：

①-⑨《土地法》， 1946年4月29日，国民政府修正公布.天津市档案馆，J56

⑩《天津市地政局工作报告》，1948年6月，天津市地政局. 天津市档案馆，J101-2-2293-P68-72

11地权科会地籍科呈地政部历年地价表，1948年5月3日，行政院. 天津市档案馆，J101-1-849-P38-63

作者简介

王元明（1980-），山西人，女，天津商业大学公共管理学院土地资源管理系，博士，讲师；研究方向：土地整理项目管理。主持在研项目2项，发表论文30余篇。endprint