新型城镇化背景下政府、农业合作社和市场三位一体发展框架研究

马丽 李琪

华东师范大学

新型城镇化背景下政府、农业合作社和市场三位一体发展框架研究

马丽 李琪

华东师范大学

本文分析了我国新农村建设过程中农业一体化的发展轨迹与存在问题，从政府职能定位的角度进行国际比较，总结出各国建设农业一体化的三种模式：政府主导——农协配合型、政府引导——农协管理型、政府服务——市场主导型。基于我国农村建设国情和新型城镇化背景，本文提出通过建设以政府公共服务网络为基础、农业合作社为支撑和市场为主导的三位一体发展框架，实现城镇化、农业现代化、工业化、信息化同步发展的建设目标。

政府农业一体化公共服务农业合作社

Government， Agriculture Integration，Public Service，Agricultural Association，

[Author/Authors]

East China Normal University

一、新型城镇化背景下的农业现代化

根据国家统计局2014年2月24日最新发布的数据显示，我国的城镇化率已经达到53.73%[1]。发达国家工业化和城市化的历史经验表明，工业化中期同时是农业实现现代化的时期，更是城市化快速发展的时期，但是城镇化的快速发展不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变[2]。

我国的城镇化，是与工业化、农业现代化协调推进的城镇化。中国目前正处于工业化中期，必将带来更多的资金和物质，推动城镇化规模的扩大、新城镇的产生和城镇建设的加速；而农业现代化的发展，必将为城镇化提供更多的农产品和劳动力，从而促进城镇化。由于我国人口基数大，即使未来我国城镇化率达到65%～70%左右，还会有几亿人口在农村生产、生活。如果没有农业的发展、农村的繁荣、农民的富裕，就不可能有城镇的繁荣与发展[3]。中国正在进行全面深化社会主义市场经济体制改革，其中农村社会经济体制的改革任务严峻，打破城乡二元结构，实现转向城乡一体化发展目标，取决于我国农业现代化、产业化和农业一体化的建设质量。农业、农村、农民问题始终是中国政府面临的巨大挑战和重大问题。

二、我国“农业一体化”的发展轨迹与存在问题

改革开放以来，我国“农业一体化”经历了从家庭责任制到社区合作社的发展，完成了劳动和资本的横向联合，而“农业一体化”的纵向发展则始于上个世纪90年代以乡镇企业为主体的农业改革，农产品加工链从建立逐渐走向成熟，并发展出以农民经纪人、农业企业以及龙头企业等主导的农业产业链。发展到2000年以后，以农村经纪人、分散农户和龙头企业所形成产业一体化，虽然将传统分散的乡镇企业整合成规模化经营，但由于利益不同，农户与企业的横向联合受到了一定的限制，产业一体化发展步伐减缓。近十年来，随着民间资本进入农业产业链，龙头企业转向股份制经营，打造中国式的庄园模式和农场经济。一批传统农业企业转向面对市场的营销型农业企业发展，逐步建立多元化的产品供应链，农业产业化发展加快，农业市场化程度加深。与此同时，源于政府的支持和民间组织的壮大，完善了农业合作社的组建和管理，使得农业产业横向一体化的稳定性增强，农业合作社的类型正呈现多元化发展，包括农民专业合作社、专业技术协会、民间资金互助组织、农民用水协会、农机协会等。随着农民合作社的成熟和完善，形成以农业合作社为实施基础的“农业一体化”，将实现农户的横向联合和农业产业、供应、营销网络的纵向延伸[4]。

在这个漫长而曲折的道路上，政府在推进“农业一体化”的过程中，从中央宏观调控走向了逐步放权于企业和农协，从计划经济走向市场经济，同时不断的吸取发达国家“农业一体化”建设的经验，但是在进行本土化实践的过程中发现，不少学者指出目前我国农业一体化发展缓慢的主要原因是：农村土地资源利用效率不高、农村公共产品供给体制不合理和农民利益保障系统不健全等问题。一些学者指出，农村的土地相对于城市而言，应给予更多的保护性，而资产性则需要通过市场来实现，政府以提高土地资源利用效率所进行制度创新和机制保障改革，体现了城乡统筹发展必须以建立城乡统一市场，提出土地不再是按照身份来管理，而是按照用途来统一管理，才能保障了村民与市民享有同样的待遇。另一些学者提出土地制度改革的力度与政府提供公共服务的能力应互为支撑，然而农村公共产品的供给现状却与此相反，政府运行费用和农村公共服务的供给成本最终是落到农民身上，政府在农村公共设施和社会保障系统的投入不足。调查显示，64%的农民对社会保障体系很不满意，认为社保体系不健全、覆盖面窄、社会保障力度弱、水平低（雷晓康，杜智民等，2013）。也有学者指出，农村公共服务供给结构的失调，导致资源配置的低效，农村公共产品以及提供服务的成本超越了农村的实际承受能力，从而加重了农民的负担（陶勇，2001）[5]，农户与当地政府的关系日趋紧张。虽然政府已出台各项治理和改善措施，但是缺乏一个可覆盖全农村，并涉及农业生产、加工和销售各个阶段的公共服务性实体网络支撑，纵使中央的决策再高明，若是在实施的过程中失去效力，农业一体化的发展步履维艰。

未来的城镇化是人的城镇化，政府基于公共服务均等理念所建设的“农业一体化”一方面要能解决农户和企业各自利益和权力的保障，健全农民利益保障系统；另一方面要能提高土地的集约程度和利用效率，为我国农业的现代化和市场化清除障碍。

三、政府与农业合作社（农协）模式的国际比较分析

分析世界各国政府在推进本国农业一体化发展的过程中，首先通过颁布法律法规保护农民的合法权益，而后利用市场的力量指导农民生产，与此同时，政府对农民进行经济补贴、技术指导、人员培训。为了保护农民利益，有些政府还通过提供金融服务，帮农民抵御市场风险。鉴于各国国情不同，政府的职能定位各不相同，本文以日本、法国和澳大利亚三大现代化农业大国为比较对象，归纳以下三种政府与农协的合作模式：

政府主导——农协配合型、政府引导——农协管理型、政府服务——市场主导型。

1.政府主导——农协配合型

以政府为主导，农协配合为主要特征的农业一体化模式，其农业经济的基础以劳动与技术密集为主要特点，日本为此类型的典型代表。日本是一个典型的经济大国，农业小国，土地面积小，生产水平高，农业人口少，政府支持力度大。一直以来，日本政府通过主导和组建覆盖全国的农协网络。政府首先加强和健全法制建设，以保证农协的合法地位，早在1947年，日本就通过《农业协同组织法》规定了农协的性质、地位、服务范围和标准等。为了农协的健康发展，日本国会还制定了《农协会并助成法》、《农业协同组合财务处理基准令》、《关于农业协同组织监查士选任资格》等12项附属法令，形成了一个专门法律体系。实质，日本农协网络的一举一动，都在政府的掌控中，法规的健全保障了农民的利益和加强了对农协网络的监管。与此同时，政府通过庞大的农协组织网络，加大对农业生产和农产品实行价格补贴，例如对山区粮食生产给予财政补贴，补贴标准为每公顷20万日元，其中50%直接补贴给农户；剩余50%中的90%补贴给社区，主要用于山区农田基本建设和新增农村劳动力的培养[6]。

总体而言，日本政府通过加强和健全法制建设，加大政府经济铺贴力度，并主导农业合作组织的建设和管理，以帮助日本政府直接调控全国农业的产、供、销各个环节，同时帮助农户规避市场风险，提高农产品的附加值。

2.政府引导——农协主管型

法国的“农业一体化”发展主要通过农工商联合体（农业合作组织）实现专业化农业生产与市场的对接，政府在法律和法规层面建立好框架，放权于农业合作组织，完全不干涉其与农户之间的合作。

法国政府于1962年建立关于农业合作组织的一系列法规，将农业生产链延伸到农业初级产品的加工和销售，便确定了法国农业合作组织走产业化道路的法律地位。法律规定：“农业合作社及其合作社联盟是不同于民事企业和贸易企业的一类特殊企业，它具有独立法人权利和完全民事权利”[7]。从此，法国的农业合作社由单纯的生产组织发展成为以生产组织为基础、以产业经营为主导的合作组织，规模逐步扩大，经营内容由最初的农业初级农产品生产，扩展到加工、贮藏和销售领域，形成了从种植、养殖到加工、销售的产业链。政府不直接插手农业合作社的工作，只能通过经济手段和法律手段对农业生产进行间接调控，或者从政策上给予支持，例如：对农业中生产、销售环节进行经济补贴、财政贴息、税收优惠、农业投资、农业补贴、农民社会保障、农业保险等方面。

法国的农业合作组织在法律的保障下，形成了农工商一体化化和产供销一条龙的合作形式。农协、农协企业与农户通过签订合约建立既独立又合作的双重经营结构。农户可以自行经营，也可以与不同专业的农协合作，加入农协的农户单位只管生产，而深加工和销售等事项全由农协负责。总结出法国农协的最大特色是：对内坚持不以盈利为目的、留足公共积累和发展基金后实行盈余返还原则，对外则实行公司化经营。

3.政府服务——市场主导型

澳大利亚的农业发展最显著的特点是对市场的高度重视，从科研、生产到销售等一切环节的建设都是围绕市场转，通过市场调节来调整和优化农业产业结构，总结为“龙头企业+合作组织+农户”的链条模式。

澳大利亚之所以能形成以市场为主导的现代农业一体化模式，取决于政府的大胆改革：直接将政府的部分管理职能转移到农业合作组织上，而政府的主要作用是：加强农业教育和培训；投资建设如水利等农村公共服务设施；扶持农业生态系统科研项目和自然灾害救助等基础性工作。

转移到农业合作组织的原政府职能包括三大块：其一，研究农产品产销市场的行情；其二，管理农户和企业，为农民提供生产经营的技术、帮助农民了解市场行情、帮助企业收购农产品等；其三：由于澳洲政府不像日本政府直接为农户或企业提供经济补贴，因此农业合作组织必须是完全的市场化运作机制，所以澳洲政府通过建设完善的农业产业金融体系，帮助农民、企业和消费者在市场主导下实现三方利益最大化。

四、政府、农业合作社、市场三位一体的发展框架

各国政府在建设“农业一体化”过程中的职能特点不尽相同，目标却是一致的，即：在建设现代化农业的过程中即将农业生产、农产品的加工和销售有机的融为一体，提高农业生产效率，提高农村生活质量，并且让更多的人从传统耕作中解放出来，到城市中去享受城市化的生活品质。

图片来源：作者自制

未来的城镇化以人为核心，因此政府在制定“农业一体化”的发展框架时，必将围绕着农民保障系统的建设展开农业社会化服务体系的建设。形成以农业市场化发展为主导，以农业现代化为支撑，以制度为保障的发展模式。政府建立的现代农业服务网络用于协调企业、合作社、农户以及消费者各方利益，从而将农产品的生产、收购、运输、加工包装、销售以及金融信贷等环节整合成一个可持续发展的循环链，推进我国“农业一体化”的发展。

1.以农业合作社建立为契机，建立完整的农业一体化

以农业合作社为主体的“农业一体化”是中国农业发展实践和相关学术研究共同的趋势选择，也是理论和实践指给我们的理性选择。自1983年10月中央下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，人民公社体制正式废除，农村约97%的农户承包了集体土地。普遍实行了以家庭承包经营为主，统分解和的双层经营体制，这个体制包括两个主体，一个是单户经营，一个是村集体经营。随着经济改革深化，目前我国的农业经营模式包括以下八种类型：在以家庭为主体经营的体制中，有单户经营、联合经营、专业大户经营、家庭农场经营；在以集体为主体经营的体制中，有集体经济组织经营、社会化服务经营、农民专业合作社经营，农业产业化龙头企业经营[8]。

为了适应农业经营主体的多元化发展趋势，2007年国家颁布实施了《农民专业合作社法》，奠定了农业合作社的法律定位，中央政府从政策层面，又在2013年的中央一号文件中对农民专业合作社的概念进行了拓展，提出大力支持发展多种形式的新型农业合作组织，例如农民专业合作社、专业技术协会、民间资金互助组织、农民用水协会、农机协会等专业组织。分析中央文件，可见政府积极鼓励农民兴办专业合作和股份合作等合作组织，还鼓励农民通过加入农民合作社的方式，农户将会以产品或产业为纽带与农业企业展开联合。与此同时，在政府的引导下，探索合作社与企业之间的相互监管模式，重点支持创新示范模式的建设，以提高农民专业合作社的服务质量和水平。

2.以市场为主导，完善农业产业链的建设

20 世纪90年代之前，中国的城镇化完全依靠政府的力量和计划的作用，结果造成人的城镇化滞后与土地的城镇化，90年代之后，逐渐从计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，使得中国城镇化由计划机制转向以市场机制为主，逐渐加强市场机制和民间资本在城镇化中的重要作用，使得农村剩余劳动力能够自由向城镇流动，同时促进了农业工业化的发展，为我国城镇化提供了大量的剩余劳动力和丰富的农产品。随着经济体制改革的深入和农村城镇化的范围扩大，由政府通过行政手段推动的农村经济体制改革，将转变为主要依靠市场经济和多方力量的推动[9]。

事实所见，广大农村为实现我国城镇化提供重要的物质支持。具体而言城镇化所需要的农产品包括两大类：食物型农产品和原料型半成品。前者主要包括粮食、蔬菜、水果、肉类、奶类及蛋类等，主要用于城市居民的生活；后者主要包括棉花、油料、糖料等经济作物，主要用于城市企业的生产。从分析世界农业大国的现代化经验来看，农业现代化水平的高低决定了食品和商品的数量和质量。政府在新的一轮城镇化建设过程中，必然要重视农村社会经济体制改革和建设。

另一摆在我们面前的事实是，我国分享人口红利的城镇化阶段即将远去，而新型城镇化的推进需要一个消费能力巨大的市场，这个潜力市场就在广大农村。随着农业产业化发展和农业生产率的提高，农民的收入将一步提高，所以农民对工业产品和服务的需求在绝对数量和相对比例上都会增加，从而增加了对第二、第三产业的需求量[10]，农民对城市的工业品销售消费需求增加，城市生产工业产品的生产量将继续扩大，城乡协调发展不在停留于设想阶段，而是要进入实际操作阶段。

综上所述，城市生产所需的物质基础来自于农村，同时农村又将成为扩大内需的巨大消费市场，广大农村作为新型城镇化的经济主体承担着生产和消费的双重任务。政府如果能以农业合作网络为抓手，对农业生产方式的优化和调整，全面加深农村产业化发展，从而促进农业经济向技术现代化、农产品深加工、农业服务体系、农村商业网络、农业外贸体系、农村第三产业等综合型农业经济模式转换，对于农民而言致富渠道变得多元化，对于政府而言有效缓解农村剩余劳动力就业、老幼留守以及“空心村”等社会问题。

3.以公共服务均等化为目标，建立农业社会化服务体系

由农户自发所形成的农业合作社，若是没有政府的立法和政策支持，不可能有所发展，而在发展的过程中，如何提高质量和水平，又依赖于各级政府和各专业部门的服务质量和水平。十八届三中全会政府上，李克强再次强调我国以已进入深化社会主义市场经济体制改革阶段，要进一步加强政府的服务意识和服务质量。面对我国正在启动的人口城镇化背景和农村经营体制创新建设的目标，政府一方面要集中力量完善农民的社会保障体系建设，为广大农民提供有效的公共服务，从就业、居住、医疗、教育各项保障措施和救助机制。另一方面，政府要从土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济成员收益权等方面，加强对专业合作社和龙头企业的协调和监管，维护农民的合法权益。

鉴于前文所述我国国情，结合日本、法国、澳大利亚三国政府在建设农业一体化的过程所发挥的作用，我国各级政府应以公共服务均等化为发展目标，构建公益性服务和经营性服务相结合，专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务职能，以各级政府为基础建成农业社会化服务体系，为企业、专业合作社、农户以及农产品消费者提供全覆盖的政府服务网络，为“农业一体化”建设保驾护航。

新型城镇化背景下的农业一体化建设，必将在农业科学、信息、生态、工业、商业、金融、管理等多个层面提出更高的建设目标，因此不论从政府提高管理效率的角度，还是企业和农民个体致富的角度，现代农业的一体化建设水平事关新型城镇化建设的成败，研究意义重大。

[1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/ t20140224_514970.html，2014-02-24.

National Bureau of Statistics of China.People's Republic of China 2013 National Economic and Social DevelopmentBulletin of Statistics.http://www. stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html，2014-02-24.

[2]李克强.认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神,促进经济持续健康发展和社会全面进步[N].人民日报，2012-11-21.

Li Keqiang.Seriously study and profoundly understand and carry out the spirit of the party's 18,Promoting the sustained and healthy economic development and all-round socialprogress,People’s Daily,2012-11-21.

[3]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革,2012(11),4～10.

Li Keqiang.coordination of promoting urbanization is a major strategic choice for achievingmodernization. Administration Reform.2012(11),4～10.

[4]冯开文.走向农民合作社的农业一体化之路——关于1978年以来中国农业一体化发展道路的文献回顾[J].学海,2008(3),113.

Feng Kaiwen.Go to farmers' cooperatives of agricultural integration --On Literature Review of theintegrated development of agriculture in China since 1978.Academia Bimestris.2008(3),113.

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Liu Qiang,Chen Liqiang,Cai Xiaohua. TheExperienceDrawnfrom theJapan’s Agriculture. Journal of Ankang Teacher College.2006(6), 37.

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Modern agriculture and farm development andmanagement traininggroup from Xinjiang .Inspiration of The French agricultural cooperatives .International Talent.2011(5),53.

[9][10]新玉言主编.新型城镇化理论发展与前景透析[M].北京:国家行政学院出版社,2013,78,106.

基金支持

国家社会科学基金青年项目《新型城镇化进程中自然村保护的布局与形态研究》，项目编号13CJY046。

This paper analyzes the process of China's new countryside construction and development of agricultural integration in problems with international comparisons from the angle of the orientation of government functions， sum up the countries to build three models of agricultural integration：Government lead -- Agricultural Association in line with the government， Government guidance -- AgriculturalAssociation Management， Government services -- Market oriented.Based on the circumstances and background of urbanization in new rural construction in China， this paper through the building to the Government public service networks， agricultural cooperatives as the support and the Trinity of market-driven development framework， to achieve agricultural modernization，industrialization， urbanization， simultaneous development of informatization construction.

Ma Li，Li Qi

1马丽，单位:华东师范大学设计学院，职称：讲师，研究方向：城乡风貌保护理论与更新设计策略研究。

2李琪（在读研究生），单位：华东师范大学设计学院。

Xin yuyan. Eoretical Analysis on the development and prospects of a new urbanization. Beijing： National School Administration Press，2013. p 78，p106.

Trinity of government， the Agricultural Association and the market -- a studyonthe integration of agriculture under the background of urbanization