建设项目环境影响评价公众参与制度分析

金伟成解明媛

（1苏通科技产业园规划建设环保局 江苏南通 226017 2南通市规划设计院有限公司 江苏南通 226000）

近年来，随着社会经济的快速发展和建设行业的不断进步，国内环境问题集中暴发，各类环境风险问题凸显，而且经济与环境之间的冲突也日渐激化。本文从工程建设项目施工建设中的环评公众参与机制、参与方式和参与的有效性等几个方面对其进行展开讨论和研究。

1 环境影响评价公众参与概述

1.1 国外环评公众参与分析

实践中可以看到，世界各国在推行环评公众参与方面不遗余力。比如，美国在其国家环境政策法中规定，各类工程建设项目在施工前均需征求专门机构、地方政府的同意和行政许可；加拿大的加拿大环境评价法、日本的环境影响评价法、俄罗斯联邦的俄罗斯联邦环境影响评价条例以及欧盟理事会出台的关于一定公共和私人项目环境影响评价指令85/337/EEC修正案，均对环境影响评价中的公众参与重要性做出了明确的规定和要求。

1.2 国内环评公众参与分析

1.2.1 发展历程

对于国内的环境影响评价机制而言，其公众参与制度起步相对较晚一些，最早是1991年的亚行提供赠款环评培训项目中，第一次提出了环评公众参与。随后我国在1993年至2013的10年中，分别在出台的法律、条例等文件中对公众参与提出了具体的要求：

1993年《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境评价管理工作的通知》要求环评报告应设专门章节论述公众参与

2002年《环境影响评价法》要求鼓励有关单位、专家和工资以适当方式参与环评

2004年《环境保护行政许可听证暂行》要求对两类建设项目和十类专项规划试行环保听证会

2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发2006[28号]）对公众参与的程序、信息公开的时限等做了相应规定

2007年《环境信息公开办法（试行）》提出环保主管部门及企业向社会公开环境信息的内容、方式等

2012年《关于发布<建设项目环境影响报告简本编制要求>的公告》（2012年51号公告）应在提交环评报告书同时提交报告书简本，各级环保部门应在网站上上予以公示

2013年《关于印发<建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）>的通知》（环办[2013]103号）更易获取环境保护主管部门环境影响评价信息，加大了环境影响评价公众参与公开力度（同时废除2012年51号公告）

1.2.2 环评公众参与重要性

⑴从环保角度使项目更具合理性。对于有些建设项目，只是简单地通过调查、单一论证研究，根本无法将可能遇到的复杂环境问题假设在内，做出的解决方案也缺乏合理性和针对性。然而，在工程项目建设过程中，在环评中加入公众参与项目，则可根据广大公众做出的反馈意见、建议，积极改进该工程项目的设计、施工方案，使其更加的满足现实要求，缩小或避免对生态环境造成的不利影响。

⑵利于贯彻民主原则的要求。环境影响评价制度的目的是政府基于保护生态环境的公共目的所要求建设者进行的活动。我国公民有参与民主管理的权利，在对生态环境利益存在潜在影响的工程建设项目，政府及相关部门应当积极征徇公众意见，以总结民主意见。

⑶全面提升公众的生态环境保护意识。基于对工程建设环境影响信息的公开发布，广大社会公众可全面了解拟建工程项目对生态环境、周围人群造成的影响和带来的益处，提高公众参与意识和参与积极性。

2 项目建设前期中的信息公开

环评公众参与和环评政府信息公开在目前我国工业项目整个前期建设信息公开中占有相当大的比重。以内资工业项目为例，在整个建设过程中所有信息公开与公众参与的时间节点与公式形式等内容见图1。除环保外，仅土地挂牌、可研以及规划许可证发放等少数阶段可能对项目信息进行局部或者短期公示。

3 现行环评公众参与制度中存在的问题

3.1 公众缺乏环境意识

不管城市建设还是工业项目的建设，需要对利益相关方尤其是附近受影响群体进行相关调查或者让其参与其中，目前一些人不知道环境影响评价公众参与该工程项目建设及相关法律法规，片面地认为调查征询只是按照上级的指令办事，对于领导的指示只是一味地服从而已；二是、对公众参与存在“多一事不如少一事”的心理，只要不影响到自己，便不参与其。

3.2 建设方或环评编制方的不负责行为

虽然有诸多环保法律、条例的要求，但不少建设方或者环评编制方依然存在不重视公众参与环节的情况。比如:把调查问卷直接委托第三方去办理或者对调查问卷进行造假处理，如直接由建设方相关利益方进行填写、上报；或带“小礼品”去做调查问卷，并告知受调查群体只有对项目建设持肯定意见的方可领取。

3.3 公众参与形式单一

目前大多数公众问卷调查内容和格式设计往往千篇一律，大同小异，并且在内容设置上避重就轻。调查单位对问卷调查的内容选择有误导性。单一参与形式不仅局限了公众参与的范围，造成参与对象缺乏代表性和广泛性，而且导致公众意见不能真实反映实际情况，为以后环境纠纷埋下隐患[1]。

3.4 未能认真对待公众意见

《环境影响评价法》要求，规划编制单位和建设单位应认真考虑公众意见，并附具对公众意见采纳情况的说明，但公众意见并未受到足够重视。不少报告书对持反对项目态度的公众意见敷衍了事，不深究其反对的根本原因，不明确反对的理由；或在明知有反对情况下，擅自废除该调查意见。这类处理行径均对公众参与的有效性大打折扣。

4 对策与建议

4.1 完善环境信息公开制度

各级环保部门应当建立健全环境信息公开制度，通过各种公众易获取的渠道及时发布相关的环境信息。在实际操作过程中，建议对信息公示的媒介做出相应规范，要求严格执行信息公开时间，并按项目敏感程度，适当延长公示时间。

4.2 培养公众生态环境保护意识

环评公众参与意识和能力培养，已经成为当前生态环境保护工作的重要内容，但公众参与和公众环境意识的作用应全面认识。在这个过程中，当地环境保护主管部门应有所作为，做好环境保护意识和环保法治的宣传工作，为当地公众环保意识的培养做出努力。

4.3 规范建设方、环评编制单位调查行为

针对个别公众参与调查弄虚作假，环境保护主管部门应对此类行为严格查处，并对相关单位提出警告与处罚，使公众参与不流于形式，确保其有效性。

4.4 创新调查方式与内容

公众参与调查问卷的设计应遵循必要性原则、自愿性原则、简洁原则、逻辑原则以及非导向性原则，并对设计的问题采取更为合理的形式，如采取鱼骨图式设计或者指标体系法设计[2]。

4.5 认真对待公众反馈意见

对公众意见的漠视，尤其是对反对意见的故意忽视，不仅影响到公众参与环评工作的积极性，而且为社会稳定和和谐埋下了隐患。

5 结语

目前，公众在参与环评的过程中还存在着诸多问题与不足，因此应当结合实际情况，在环评公众参与管理过程中，认真的落实和执行信息公开制度、提高公众参与意识，对环评公众参与者的行为进行有效的规范，并在后续环评公众参与进一步发展中，探索如加强媒体参与、公众参与和社会稳定性评价相结合等新措施，只有这样才能最大限度的发挥公众参与环评的作用。

[1]黄庆,高燕.我国环境影响评价公众参与工作存在的问题及解决对策.四川环境,2013,32(5):61-66.

[2]戚雁俊.环境影响评价公众参与问卷设计的实证研究.广州环境科学,2010,25（4）:32-35.