走向治理:首都教育改革面临的机遇和挑战

文/杨小敏+李政

摘 要：教育治理既是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力建设这一改革总目的的重要内容和基本要求，也是教育事业在面临内外交困时以谋求发展和进行综合改革的必然选择。30多年的改革开放历程中，首都教育事业在诸多方面一直走在全国的前列，充分展现了其作为国家名片的发展成就。但与此同时，快速的城市化进程也带来了首都经济社会剧烈变化及其对整个教育体系前所未有的全方位影响。一方面，经济的发展和财富的积累为首都教育发展提供了有力的物质保障，另一方面，伴随城市人口的剧增所导致的社会群体和整个社会结构的迅速且复杂的变化，围绕教育资源供求关系的矛盾日益激化，综合改革迫在眉睫。从管理走向治理，为建设面向世界、面向未来的现代化首都教育提供了重大的理论和实践机遇。当然，也面临着许多需要应对的现实挑战。

关键词：首都教育综合改革教育治理

指引中国社会改革的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力建设。教育作为国家推进社会事业改革创新的重要领域之一，是国家治理体系与能力建设不可或缺的内容与载体，也是教育事业本身在适应外在形势变化而着眼于人的培养、谋求自身发展和服务经济社会的必然要求。在整个经济社会和教育大系统中，首都教育作为一个相对独立的体系，在应对和破解自身所面临的重大改革与发展性问题的当下，现代教育治理体系和能力的建设是重大的理论与实践机遇，同时，由于独特的地域空间、文化传统的积淀、城市功能的定位，以及教育发展本身的问题，首都教育治理体系和能力的建设也面临着诸多挑战。本文从教育治理的基本概念与内涵出发，阐述了首都教育治理在面临问题复杂化和当前经济社会改革大背景下体系和能力建设的必要性和紧迫性，结合对首都教育领域综合改革存在的主要问题的分析，提出若干走向治理的意见建议。

何谓教育治理—一个需要弄清的起始性问题

何谓教育治理？之于教育管理有何种本质的区别？这是教育走向治理首先需要明确回答的起始性问题。在语词构成上，教育治理是治理的从属概念，是治理在教育领域的所指，体现为一般意义上的治理在教育中的特殊性，是哲学层面上一般与特殊的关系。因而，教育治理可以被定义为一般治理的理论方法和行为逻辑在教育领域中的应用。那么，什么是治理及其与管理的本质区别，是又一个必须要回答的问题。

在学术界，自1989年世界银行在讨论非洲发展时首次提出“治理危机”（crisis in governance）以来，“治理”这个概念便得到了极大的关注。20世纪90年代以来，在西方学术界特别是在政治学、行政学、管理学领域，治理理论成为探讨的热点，以治理为研究对象的著述大量涌现。在中国，它是一个需要准确把握和解读的舶来品。但是，从对文献的分析来看，治理一词和许多社会科学概念一样至今还没有十分确切的定义，只是基于其源起和在实践中发展而形成的共识，包含了本质的属性和基本的范畴。例如，国内学者毛寿龙教授在译介治理时指出：“英文中的动词govern既不是指统治（rule），也不是指行政（administrate）和管理（manage），而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介入于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理。”俞可平教授认为，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”这是比较具有代表性和一致性的认识，当然，还有许多相近的观点。

由是观之，教育治理有其独特的内涵，联系并显著区别于传统的教育行政、教育管制、教育管理。如果我们把视距拉长为管理思想发展的实践历史长河，那么教育治理就是传统的管理在经济社会等诸多领域繁杂化进程中的形态演进，是管理的基本理念、思维、方式、行为等因适应教育改革发展的现实需要，而作出的调整与改变，核心在于秉持善治理念，运用系统思维，以战略谋划、制度安排、机制建设等为支撑而形成的教育领域多元主体共治的行为架构，旨在应对日益纷繁复杂的教育发展态势和解决事关教育发展大局的重大问题、关键环节。

走向治理—首都教育改革与发展的现实选择

继习近平总书记关于国家治理体系和治理能力建设的论述后，教育部袁贵仁部长在 “全国教育工作会议”上讲话时指出，教育改革作为全面深化改革的重要领域，一切改革的举措和行动，毫无疑义都要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求，从教育部门自身改起，完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的教育治理能力。对于首都教育领域综合改革而言，这是教育走向治理的总号角，是机遇也是历史和现实的选择。

1.走向治理是首都教育适应复杂形势变化的要求

改革开放36年来，经济社会的发展有力地促进了首都教育现代化水平持续快速提升，各级各类教育普及程度和发展水平都走在全国前列，有些指标达到或者接近世界发达国家水平。但是，发展中也不断涌现出新的问题和矛盾，尤其是伴随经济社会发展的人口规模剧增和社会群体与人口结构的剧烈变化与日益错综复杂，导致首都教育形势发生了深刻变化。各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强。传统的教育管理体制和方式受到了极大挑战，与更加多元民主的教育形态和教育活动方式不相适应，与经济社会发展对人才培养、智力支持的要求不相适应。同时，伴随着信息化、国际化、市场化的浪潮，经济社会的发展会呈现瞬息万变的复杂态势。那么，教育作为首都社会体系的一个子系统，就迫切需要加快实现由管理走向多方参与、民主协商的共治与善治。

2.走向治理是政府切实有效提供教育服务的要求

政府的职能要求其为民众提供教育、医疗等基本的公共服务，而面临上述经济社会复杂化形势，政府部门如何切实有效提供公共教育服务越来越成为一个现实难题。尤其是在既定财力的约束下，尽管首都教育投入水平总体较高，但各级各类教育面临着优质和多元化的需求，而城乡、区域、校际之间的差异，政府公共财力难免会显得捉襟见肘。这时候，作为公共事务的掌舵者，可以和应该发挥的一个关键性支持作用就是在特定的体系框架下鼓励人们更多地参与到教育事业和事务当中来。对于公共教育服务的供给，政府应当减少对这些公共产品和服务究竟由民营还是官办、市场抑或政府提供的关注，而把重点放在以领导、协商、共治的方式确保产品和服务能够有效供给，并达到规定的质量。同时，鼓励民营部门和市场力量提供教育公共产品和服务，并且在适当的时候以注入新技术、新思路和放权的方式，建立公私合作的良好关系。这些对首都教育走向治理提出了现实要求。

3.走向治理是破解首都教育热点难点问题的要求

单纯问题导向的自上而下的改革，容易导致改革因无穷尽的政策补丁而不堪重负，进而使得执政者精疲力尽和公众的不知所踪。这也是综合改革和市级统筹格外显得重要的原因之所在。由于教育资源的稀缺和供求矛盾的激化，首都教育改革发展的过程中，一些教育的难点、热点问题不断呈现。例如，外来人口快速增加与资源有限引起的随迁子女入学问题和升学考试问题，义务教育发展不均衡引起的择校热问题，因考试评价和优质教育资源稀缺引起的激烈竞争和学生课业负担过重、学前教育小学化、学生体质下降等问题，甚至于因环境污染引起的学校停课之争等，都引起了社会的广泛关注。还存在学生创新精神、实践能力不足，办学活力不够，教育与经济社会发展的联系不紧，国际竞争能力还不强等诸多问题。这些问题的存在和出现是多种因素综合形成的，但根本原因在于教育管理理念、体制、方式和能力的落后。尤其是政府、学校、社会之间的关系没有理顺。这就迫切需要推进现代教育治理体系和能力的建设。改变传统权威式和由上至下层级化的单向度管理，实行多方参与下基于制度规范的协商性共治。

体系与能力建设—首都教育走向治理的主要问题

作为首都，整个城市独特的地理空间特征、文化传统、功能定位等都存在着独特性，深远地影响着整个教育体系。为适应改革发展和现代化建设需要，具有首都定位和北京风格的现代教育制度与教育治理体系的建设以及治理能力的提高，结合首都定位和北京风格的教育制度安排和执行力，核心仍然是构建政府、学校、社会新型关系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、职能边界清晰、多元主体合力的“共治”局面。具体就是要围绕教育治理体系建设、教育治理能力提高，深化教育领域综合改革；通过深化教育领域综合改革，实现教育事业科学发展；通过教育事业科学发展，更好地促进教育公平、优化教育结构、提高教育质量；通过促进公平、优化结构、提高质量，更好地为首都现代化建设提供坚强有力的人才支撑和智力支持。惟其如此，才能真正实现教育治理的转向，在根本上保障教育结构、公平、质量等一系列问题迎刃而解。但是，对于首都教育治理体系和能力的建设，还存在若干迫切需要解决的问题。

1.教育行政部门坚定而明确的教育共治理念还不强

现代的教育治理虽然强调多元主体的参与和共治，但政府教育部门主导下的教育参与显然满足不了教育事务共治要求。对于首都教育体系而言，教育行政部门的主导地位是显然的，但似乎缺少与新时期教育改革发展相匹配的教育共治意识和明确而坚定的理念。应该说十八届三中全会所部署的教育领域综合改革为国家和地方的教育治理体系和能力建设提供了大政策环境和实践机遇，但对于教育发展水平领先的首都教育系统而言，还没有充分意识到这一点。

2.教育综合改革“顶层设计”的牛鼻子还没抓牢

虽然启动了首都教育领域综合改革，也已着手进行“顶层设计”，设计什么？理应立足当下，对表象化的诸多教育问题进行深入系统分析，进而以开放的姿态着手治理体系战略性规划设计和能力提升的谋划，充分利用经济政治改革的政策环境，调动教育系统内外的因素，在体制机制的层面搭建共治格局。也就是说，首都教育改革的关键应当是教育治理体系的建设和能力提升，实现首都教育的改革促发展。但是，当前的迹象表明，首都教育综合改革的“顶层设计”仍然是局限于原有教育系统内部的规划式教育安排，在于所谓“基于问题”的思维框架下进行补丁式的教育发展应对，以至于弄不清楚哪些是改革，哪些是发展，以至于呈现出首都教育改革的任务多、重点不突出、目标不清晰。

3.教育改革的系统性、整体性、协同性亟待提高

以改革促发展是“十二五”以来首都教育发展最鲜明的特征之一。根据国家及北京市教育规划纲要的部署，北京市将《纲要》确定的50项重大任务细化成139条具体工作任务，分解到47个部门和单位，明确了各项工作的牵头委办局和协同部门，初步形成了分工负责、密切协作的教育规划纲要落实工作体系。同时，还组建了教育体制改革工作领导小组，细化20项国家教育体制改革试点项目实施方案，积极推动教育体制改革项目的实施。总体来看，各项改革工作都取得了新的进展，但与《决定》有关“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的新要求相比仍然有差距，全市教育改革的重点、优先顺序、主攻方向还有待进一步明确，推进教育改革的工作机制需要加强，教育改革与其他领域改革的协同度也急需提高。

推进首都教育走向治理的意见建议

如何推进国家治理体系和治理能力现代化，习近平总书记强调，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。在首都教育改革发展的新时期，教育治理体系和能力的建设也应该是改革的总目标，是首都教育可持续发展的关键，决定着未来一段时间首都教育发展的方向性框架，只有治理体系和能力建设好了，才能确保首都教育发展中一系列重大热点、难点问题得以逐步解决，才能在体制机制的层面解决好教育质量与公平的问题，解决好教育发展服务于首都经济社会发展需要的问题，才能在根本上提供让人民群众满意的教育。

1.充分意识到教育治理体系和能力建设的战略意义

以十八届三中全会的改革部署为契机，在“顶层设计”上掌握好方向、拿捏准问题、统一好思想。根据国家教育改革大局，切实结合北京经济社会发展的实际问题，做到凝心聚力，避免改革中的单兵突击；敢于打破部门利益并建立权力约束机制，理顺好职能部门之间的关系和相应的部门权力与职责，做到不缺位、不越位、不串味，确保机构人员的运行顺畅，避免改革利益部门化和纵横交叉的多头领导和无所适从的内耗。

2.建立共治的规范制度，强化政府基本公共教育服务职能

加强基本公共教育服务，是政府履行基本公共服务的职能之一，是建设服务型政府的内在要求，也是改善民生、促进社会公平正义、实现全面建设小康社会目标的重要着力点。作为在公共服务方面承担主要责任的地方政府，在新的历史时期北京市要更加重视解决民生问题，始终把教育作为最重要的民生工程、民心工程，巩固教育优先发展的战略地位。以教育行政部门为主导，建立中微观层面的制度规范和体制机制，切实提高教育系统的开放水平，引导社会和家庭参与到教育的治理当中来，并加大社会舆论的引导，形成一种融洽的教育共治氛围，树立教育行政部门作为教育治理行动中“平等的首席”地位。

3.加强市级政府统筹力度，系统设计跨部门的教育改革

细化对各级政府职责定位的认识，抓紧厘清市级以下各级政府的权责边界。加快对政府职能实现方式调整的研究，为建立既有利于全面履行职责，又有利于加强部门协调的政府运作模式提供支撑。进一步简政放权，加强市级政府统筹，提高决策水平和效率，增强部门协调力度，形成良好的发展导向和工作导向。要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，从建设教育现代化全局的高度，让全社会各行各业都来关心和支持教育改革和发展，加快社会各项事业配套改革，协同攻关，共同破除制约教育事业科学发展的体制机制障碍，为持续深化教育领域综合改革注入新的活力和动力。

4.适时放权，鼓励社会参与，深入推进教育的管办评分离

随着教育规模的扩大和复杂程度的增加，政府部门要鼓励和引导对公共政策的公开讨论，以寻求尽可能正确合理的答案。在权力和资源的配置上，明确市、区县两级政府的教育管理权责，明晰教育主管部门与相关职能部门权责，加强教育主管部门统筹力度。加快转变政府教育管理职能，树立服务意识，改变直接管理学校的单一方式，在适应中央政府和教育部下放行政审批权的过程中，进一步清理首都教育行政审批项目，减少对教育的负面行政干预。

本文系北京市“十二五”教育科学规划课题（批准号：ABA13009）的阶段性研究成果

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[责任编辑：李艺英]