浅谈强化行政监督

宋大力+于凤银

透明国际组织“2013年全球清廉指数”报告显示，中国的评分达到40分，在177个国家和地区中排在第80位，这是“清廉指数”自1995年发布以来，我国的评分第一次达到“4”这个量级，反映国际社会对中国反腐工作的评价不断提高。评论认为，这与党的十八大以来，党中央新一届领导班子强化行政监督、反腐倡廉的举措收到成效有关。但是来自《中国青年报》的一则报道就没有那么乐观。《中国青年报》社会调查中心通过手机腾讯网进行的一项18923人参与的调查发现，81.8%的受访者表示自己所在地的公务接待浪费情况依然存在，84.2%的受访者不满当前公务接待浪费查处力度。调查显示，公众认为频频亮出的廉政新规约束效果并不明显。

近几年，党中央非常重视党风廉政建设，各种“严禁”、“不准”等规定一个接着一个，新一届领导班子的“八项规定”、“反四风”等加强作风建设的规定更是到了细致入微的地步，从要求公务接待不铺设迎宾地毯、不摆放花草到规定陪餐人员的人数、菜肴的数量和种类，反腐倡廉的用心可谓良苦。高压重拳打击下，各种公款吃喝之风、高档奢靡的公务接待等显性腐败现象有所收敛，但是政府的权力滥用、官员的渎职浪费等隐性腐败却没有得到有效约束。

我国的行政组织是一种典型的集权组织体制，这种体制在调动组织资源和命令下达、政策执行方面有着明显的优势，但是却不利于对权力的监督和制约。从我国目前的行政监督现状看，行政监督体制仍然不够健全和完善，行政监督缺位、滞后和监督不力问题大量存在。单纯地头痛医头脚痛医脚、查缺补漏是不行的，要提高行政监督的效能，需要进行顶层设计，从本源的制度做起，修补整个行政监督漏洞，完善行政监督体系，形成对行政权力的有效制约，才能溯本清源，有效地遏制腐败。

一、管住钱袋子——强化立法机关的预算监督

人民代表大会制度是我国的政体，人大监督是地位最高、权威性最强的行政监督形式。法律赋予人大的行政监督方式主要包括审议政府工作报告和财政预算、法制审查、人事监督、质询询问、视察调查等形式。但从实际效果看，人大对政府的监督作用十分有限，监督的力度远远不够。以人大质询为例，虽然早在五四宪法中就规定了人大代表的这项监督权力，但长期处于休眠状态，质询案例屈指可数。还有预算监督，在西方国家，议会通过对政府财政预算的审查实现对政府权力的制约，议会因此被称为“政府的钱袋子”。美国的《预算法》被誉为“小宪法”，美国政府花线需要伸手向议会要，如果预算通不过，政府只能暂时关张歇业，这种情况在美国历史上发生过不止一次。与西方相比，我国的相关部门预算编制太随意，方法不科学，往往是在某项预算批复前几个月才开始计划，时间很短，没有系统的统筹规划，几乎等于拍脑袋想出一个数，最终造成中国要钱的地方没钱，不需要钱的地方钱多到花不完。要改变这种状况，必须解决人大财政监督权虚置的问题。现行《预算法》并未明确规定人大的预算修正权，人大对政府预算只有通过和否决两个选择，政府的财政预算没有被“枪毙”之忧，各级政府的财政预算在人代会上都是年年审议，年年通过。修改《预算法》，明确赋予人大预算修正权，是实现预算监督的首要一步，在通过和否定之外，再加一个修改选择项；同时，公开政府的预算，让预算在阳光下运行，支出项目、支出数量、支出进度等都能向社会公开，接受社会监督。倘有疑问，还必须做出合理解释，解释不清，人大要对相关政府部门和责任人进行质询、问责，说白了就是要加强人大监督政府花钱的权力。

二、让民告官不仅可能而且可行——强化司法机关的审查监督

被媒体称为“最贵”民告官案----上海2.87亿强拆案虽然法院受理了，但作为被告的上海闵行区政府自始至终没有到庭应诉。此案映射出政府的强势和司法监督的现实困境。1990年行政诉讼法颁布之初，因其首次将“民告官”作为一种法律制度确定下来，曾被认为是巨大突破。然而这部法律实施23年来，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇存争议，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大顽疾。最近刚刚举行的十二届全国人大常委会第六次会议一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案，破解当前民告官困局，从立法层面加强对行政机关的监督，力促依法行政。修改后，行政诉讼的司法实践有望得到改善，但是除了相关法律的完善外，要强化司法监督，还需要突破一些制度性瓶颈：

一是把抽象行政行为纳入行政诉讼范围。在现有的行政诉讼法中作为抽象行政行为的“红头文件”是不可诉的，但恰恰是这些“红头文件”经常会与宪法和法律相冲突，侵犯公民权益。2007年，福建省平和县下发了一个备受争议的“红头文件”：没有初中毕业证，不能办理结婚证。尽管该文件后被废止，但根据我国现行行政诉讼法的规定，对这样荒唐的“红头文件”，并不能提起行政诉讼。二是整体推进司法改革，保障司法独立。温家宝说过“我们的主要问题是司法没有独立”，由于我国现行的法院体制是根据地域划分的，而且地方法院的人员、经费皆由所在地方政府负责，这必然导致司法机关依附于地方政府，造成地方政府影响司法机关独立审判。行政诉讼司法实践中存在的立案难、审理难、执行难，究其原因，就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预造成的。由此可见，不能摆脱行政干预实现司法独立，司法监督就无法有效地遏制政府的权力。

三、我的地盘我作主——树立行政监察的权威

加拿大学者明茨伯格曾提出一个被广泛接受的命题：“信息意味着权力”。由于行政系统外部无法掌握足够的行政信息，持有信息的政府必须在其内部设“内行”的监督机构。在我国，行政系统内部的专门监督主要是行政监察。现行的行政监察同样面临体制上的尴尬处境：监察部门既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导；监察机构的负责人由行政机关任命或直接由同级行政机关的领导成员兼任；监察机构在经济上受制于同级行政部门，这些都造成一个结果，就是行政监察地位低，缺乏独立性。各级监察部门直接处于其监督对象的领导之下，监督效果可想而知。如果看一下近几年查办的“一把手”腐败大案，就会发现一个问题：这些“一把手”几乎没有被同级纪检监察部门扳倒的，其腐败行为最终被查处，往往靠的是民间反腐勇士持之以恒的斗争或者是中央巡视组的尚方宝剑。另外，行政监察部门的权力也十分有限，《行政监察法》中赋予行政监察机关的权力有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权，因为只具有记大过以下的处分权，许多严重问题，不能直接处理，只能建议上级机关处理，监督能力大打折扣。

要提高行政监察的效能，需要先从管理体制入手，提高行政监察部门的独立性和权威性，进而探索行政监察的方式方法。这点可以借鉴香港廉政公署的经验。在1974年廉署正式成立之前，香港也有过反腐败机构，但因为这个机构隶属于当时本身就十分腐败的警察系统，自然难有作为。在经历了葛柏贪污潜逃事件后，香港廉政公署根据《廉政公署条例》成立，属独立机构，廉署专员不受任何人管辖，直接向香港特区行政长官负责，廉政公署拥有拘捕权、扣留权、查询资料权等多项特殊权力。当然，仅仅有权威还不够，廉署的成功还取决于其良好的运行机制、工作方法和专业监察素质等。根据我国目前的行政监察现状，借鉴香港廉政公署的经验，首先改革现有的领导体制，变双重领导为垂直领导，使行政监察系统从同级政府系统中独立出来，只接受上级业务主管部门的直接领导，只对上级部门负责，这样才能最大限度地摆脱同级政府的干预，实现行政监察的机构独立；同时，给予行政监察部门更大的监察权力，赋予更多的监察手段和更大的处理权限；创新运行机制，不仅仅着眼于监察和处理，而是执法、教育、预防三管齐下，三拳出击；最后，提高监察人员的专业素质和能力，掌握先进的监察手段和方法，提高行政监察的能力。

四、让权力在阳光下运行——完善政务信息公开制度

宪法赋予了公民通过批评、建议、控告、检举等方式对国家机关及其工作人员进行监督的基本权利，然而这些权利的有效行使是以政务信息公开为基本前提的。没有政务信息的公开，行政监督就无从进行，强化行政监督只能是纸上谈兵。在政府信息公开方面，各级政府也进行了积极探索，出台了一些相应的规定和办法，比如听证制度、公示制度、三公消费公开制度等。但总体来看，我国各级政府的信息公开还停留在初级阶段，各种信息公开制度都很不完善，在执行过程中存在很大难度，直接影响了公民个人和社会对政府的监督。

以公众反映比较强烈的领导干部财产申报制度为例，1995年，党中央和国务院颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，这是我国官员收入申报制度的开始。按照该规定，县（处）级以上行政机关领导干部应该申报个人收入情况。这项制度颁布后，由于各种原因，一直没有得到有效执行。2012年9月，三峡大学大二学生刘艳峰按照行政程序提出政府信息公开申请，要求公开因“表叔”、“微笑局长”一度在网络上成为舆论焦点的陕西省安监局局长杨达才的个人财产，但是陕西省财政厅拒绝公开杨达才工资，理由是杨达才的个人工资不属于该厅政府信息公开的范围，陕西省安监局干脆置之不理。实际上，按照《政府信息公开手册》，官员的工资属于政府信息公开的范畴，虽然刘艳峰选择行政诉讼起诉陕西省相关部门不作为，但连他自己也承认，几乎没有胜诉的可能，公民个人首次要求公开官员收入受阻。

财产申报制度，是防止政府公职人员以权谋私、贪污腐败的重要约束机制， 发达国家的财产申报法具有很强的透明度和约束力，因此又被称为“阳光法”。与国外成熟的财产申报制度相比，我国实行的收入申报制度过于笼统简略：申报的对象只限定在党政领导机关县（处）级以上干部；申报范围仅包括工资、奖金和其它劳务收入，而不是所有财产；没有明确政府官员在任职时与离任后必须要进行财产申报；尤其是对收入申报的情况缺乏审查，对于申报不实如何处分也没有明确规定。由于这些明显的制度缺陷，官员收入申报的执行过程往往流于形式，很多官员的收入申报都由秘书代劳，材料的真假更是无人问津。

完善财产申报制度，一是要增加权威性和强制性。首先要把申报制度上升到法律层面而不仅仅是党和政府的内部规定，在此基础上再制定细化的可操作方案，补充完善相关内容，比如申报的对象范围应该扩大到行使公共权力的所有群体，而不仅仅是县级以上领导干部。只要掌握权力就存在权力寻租的可能性。今年查处的公务人员腐败案件中，科级以下甚至村级、街道办事处级别的干部贪腐金额就可达千万甚至上亿，房产多达几十处，房产证甚至用纸箱装。二是扩大申报的范围，把其他一切收入来源以及所有财产都设为申报之列。最后，需要有专门的部门对个人申报的财产情况进行核查，不如实申报的要视情节严重程度制定相应的惩罚措施。对于公职人员来讲，对公众撒谎绝不仅仅是道德问题，需要受到党纪国法的惩处。应当建立专门的公共信息平台进行公开，公众不需任何手续就可以查阅。因为对于官员来讲，个人财产不属于个人隐私，公众应该拥有了解官员财产的知情权。

“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子里的根本之策”，党的十八届三中全会决议中掷地有声的语言彰显了政府改革自律的决心。扎紧制度笼子，需要一系列相关制度的完善，只有逐渐形成一套监督政府行为、限制政府权力的制度体系，才能最终实现建立法治政府、有限政府的行政改革目标。□作者单位：山东科技大学 E：ZLH

关键词：行政监督 制度建设 法治政府