关于渤海特别法的执行体制的思考

徐祥民　孙明烈

摘要

制定渤海特别法是目前海洋管理部门与学界关注的热点话题，而其中执行体制的规定则是制定这部法律首先需要解决的难点问题。权威数据显示，现行的法律在现行的执行体制下的实施没有对渤海产生理想的管理效果。因此，讨论渤海特别法的执行体制就要选择新的体制。影响渤海特别法执行体制选择的决定性因素有三个：第一个是自然因素。渤海是一个半闭海，是我国唯一的内海，构成一个独立的环境单位，渤海作为一个完整的大生态系统，这就要求把渤海当成一个整体来对待。第二个是行政区划因素。渤海沿岸有4个省和直辖市，与渤海环境管理有关的共有10个省、自治区和直辖市，这些行政区划单位管理上存在的“搭便车”的可能，从而导致“公地的悲剧”。第三个是管理层级因素。从中央、省市自治区到市、县，构成渤海管理的“四级宝塔”，这“四级宝塔”却并不总是一个保持高度一致的执法体系。在这三个因素存在的前提下，首先，渤海特别法应当选择目标导向的执行体制，将渤海环境管理作为目标，通过目标的约束促发执法者的积极性，再由执法者调动行政相对人的行动。其次，渤海特别法应当选择共同负责的执行体制，建立一个由渤海周边行政区参加渤海环境管理机关，各行政区对渤海环境管理共同负责。最后，渤海特别法应当选择政府责任的执行体制。渤海环境保护是政府责任，而不仅仅是政府职能部门的责任，应当把法律所要求的渤海环境保护融入有关层级的整个政府政策的统一体中，使之始终与其它政策相互影响、相互协调。

关键词渤海环境；渤海特别法；执行体制

中图分类号X197文献标识码A文章编号1002-2104（2014）07-0005-07doi：103969/jissn1002-2104201407002

凡需要行政执行的法律都一定有其执行体制，不管立法者是否意识到了这一点，也不管执法者是否感受到了暗含于法律中的执行体制的规制或者约束的存在。在建立渤海特别法成为学界和海洋管理部门议论的热门话题[1]，全国人大环境与资源保护委员会等立法机构也认为有必要“抓紧制定有关管理条例”的情况下，渤海特别法的执行体制应当受到人们的重视。如果制定渤海特别法进入立法机关的议事日程，这一法律的执行体制也将成为立法者不得不考虑并应当给出合理答案的重大问题。本文将对这一重大而又艰深的问题做进一步的探讨。

1渤海特别法需要建立新的执行体制

所谓执行体制，说的是被国家立法权创造出来的法律怎样付诸实施，也就是法律所富含的力量怎样对具体的人或事产生影响的问题。执行是相对于立法的一个话题，而这里所说的执行体制是一个关于法治意义上的执法问题的探讨。这种探讨的基本假设是：被立法机关创制出来的法律必然运行，而法律的运行存在如何运行以及如何运行才能更有效的问题。执行体制不是一种授权，就像宣布某项事务由某个机关或机关系统管理那样，而是立法对其自身如何运动起来的一种安排。它与国家职能管理中的管理体制不是同一概念。我国的海洋管理体制可以是先海洋管理法而存在的体制安排。法的执行体制是为特定法律的执行而安排的，它与法律共进退，法易则安排易，法废则安排废。当相关法律被废止时，这种体制安排也就完成了历史使命。特定法律可以创设自己的执行体制，比如《吉林省松花江三湖保护区管理条例》第四条创立了由吉林省人民政府设立的“松花江三湖保护区委员会”、“吉林省松花江三湖保护区管理局”和由该保护局“在与保护区相关的县、市或重点区域” 设立的“保护站”为执行主体的执行体制，而不是吉林省原已存在的林业管理体制；也可以借用已经存在的国家职能管理中的管理体制等，如我国《海域使用管理法》就是直接借用了我国已实行多年的海洋管理体制。正是因为新的立法常常借用已经存在的管理体制，或由其他先行颁布的法律创立的执行体制，所以立法者，甚至也包括研究者往往忽视了法的执行体制问题的存在。渤海特别法的执行体制就是指拟议中的渤海特别法将创设或借用怎样的组织、设计怎样的工作程序、运用怎样的工作机制以实现其立法目的。

在回答渤海特别法应当建立怎样的执行体制之前需要先明确一点，即渤海并非没有法，适用于渤海管理的法也当然具有其自身的执行体制。毫无疑问，《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）及其配套行政法规、地方法规、部门规章都适用于渤海环境管理。《海环法》第5条的规定反映了该法的执行体制。《中国海洋事业的发展》白皮书对由《海环法》确定的执行体制也有清晰的概括，认为那是一个“分工合作的管理体制”，且“对确保海洋环境保护法律的实施及有效保护海洋环境发挥了重要作用”。

《海环法》适用于渤海管理，《海环法》确立的执行体制毫无疑问也适用于渤海管理。国家显然没有在《海环法》之外用别的法律确定别的执行体制，在《海环法》效力存在而国家又没有制定适用于渤海管理的特别法的情况下，也不允许在渤海管理上实行别的管理体制。“管理体制”是从事务出发形成的概念，是一个不必借助法律的支持便可以自立的体制。这与法律的执行体制是大不相同的。不过，存在于现代社会的行政管理实践中的管理体制与法律，尤其是典型的行政法的执行体制又具有相近性。既然现行法律适用于渤海管理，渤海管理在现行法的规制下实际地运行着，为什么还要制定渤海特别法，还要讨论适用于渤海的法律的执行体制问题？基本理由是现行的法律在现行的执行体制下的实施没有对渤海产生理想的管理效果。以下数据可以在一定程度上支持这一判断：

《中国近岸海域环境质量公报》（2003）显示，2003年“辽东湾……水质较差……为劣四类海水”。四大海域海水石油类平均浓度“样品超标率为16.0%”，渤海海域最高。这还是渤海海域海水石油类物质“平均浓度有所降低”的一年。

《中国近岸海域环境质量公报》（2004）显示，2004年渤海“四类和劣四类海水比例增加了12.0个百分点。主要污染因子为无机氮、活性磷酸盐、石油类。”其中，“盘锦、沧州、唐山、滨州……近岸海域污染较重，全部为劣四类水质”。

《中国近岸海域环境质量公报》（2005）显示，2005年虽然“四类和劣四类海水占19.2%，减少了26.1个百分点”，但“辽东湾、渤海湾，四类、劣四类海水比例”仍“在60%至80%之间”。渤海海域四类和劣四类海水在全国四大海域中仍高居第二位。

《中国近岸海域环境质量公报》（2006）显示，2006年渤海“轻度污染，一、二类海水比例为69.6%，……四类、劣四类海水为21.7%，……主要污染因子是无机氮、活性磷酸盐和石油类。”“辽东湾、渤海湾”“水质为重度污染”。

1999年修改的《海环法》已经吸取了1982年《海环法》实施近20年的经验和教训，它应该算一部“制定得良好的法律”，但这部法律的实施并未根本改变渤海严重污染的情况。2009年1月通过的《渤海环境保护总体规划》在充分肯定“十五”期间渤海环境保护工作的成绩的基础上不得不说渤海环境“形势仍不容乐观”。从该《规划》列举的“渤海生态环境存在的主要问题”来看，渤海环境形势其实不只是不容乐观，而是依然十分严重。这个判断包含对现行《海环法》及其所确立的执行体制的否定性评价。这是必须正视的结论。如果不能接受这个结论，制定渤海特别法的讨论将失去必要性。尽管渤海是我国唯一的内海，尽管渤海是一个半闭海，具有自成一体的独立性，但这些特点都不能成为制定渤海特别法的充足理由。如果现行法律按照现行的执行体制继续执行便可以把渤海环境治理好，便不需要另外制定渤海特别法，也不需要为这个新的法律重新设计执行体制。

2渤海特别法执行体制选择的几个“前提”

我国早已有适用于渤海的法，讨论渤海特别法的执行体制就是要在原有的适用于渤海管理的法律的执行体制之外选择新的体制。但是，这个选择却并不十分自由，尽管可以为选择新的执行体制找到很多理由，很多有很强说服力的理由。讨论中的渤海特别法不仅是在《海环法》等已经存在前提下的补救性立法，而且也不能不是在复杂的政治、经济、社会、文化等背景下制定。如果说在新法与原有法律体系之间的关系上，在新法与旧法的关系上，渤海特别法一定要在适应原有法律体系的前提下，在旧法许可的范围内选择新的体制，那么，在讨论中的立法与政治、经济、社会、文化等的关系上，渤海特别法同样也只能是在适应的前提下，在原有制度以及其他限制性条件许可的范围内做体制创新的努力。

通盘考虑影响渤海特别法执行体制选择的各种因素，我们认为具有决定性影响力的因素有三个，即：自然因素；行政区划因素；管理层级因素。

2.1自然因素

提出为渤海建立特别法的理由之一是在现行的《海环法》下渤海环境没有得到有效治理。这个理由其实是不完整的。环境没有得到有效治理这个判断并非只适用于渤海。《中国环境状况公报》（2006）显示，在“渤海近岸海域水质为轻度污染”时，“东海近岸海域水质为中度污染”，其受污染的程度高于渤海。之所以没有人主张为“东海近岸”这个污染更为严重的海区制定特别法，倡议立新法者只对渤海垂青，这是由渤海的特殊的地理特点决定的。渤海因为具有特殊的“天赋”条件，所以才得到了倡议立法者的特别眷顾。

在国土的意义上，渤海是我国唯一的内海，依据《联合国海洋法公约》的规定，我国对渤海享有完全的主权。在自然地理上，渤海是一个半闭海。它也是我国管辖范围内唯一具有这种地理特征的海域。在讨论建立渤海特别法的时候，第一个需要考虑的前提性因素就是这一点。

渤海作为太平洋东岸、中国大陆边缘地区唯一的半闭海，它与其他海域之间相对隔离，具有环境和生态上的相对完整性，构成一个独立的环境单位，或者说是一个独立的大生态系统。

渤海的这一特殊性对于渤海特别法的执行体制选择具有前定性的影响力。

渤海特别法是以渤海为管理对象的法，是关于渤海管理这项具体事务的法。这一法律的执行体制应当服从渤海本身的特殊性。这里的条件与选择之间的逻辑关系大致为：有渤海而有渤海管理事务，有渤海管理事务而有渤海管理法。在渤海、渤海管理事务、渤海管理法三者之间，前者是后者的条件，后者依据前者产生或者形成。在渤海与渤海管理事务之间是一种决定与被决定的关系，也就是说是渤海这个特定的遇到了严重问题的环境区域决定渤海管理事务，渤海管理事务是由渤海这个特定管理对象的存在而决定的。在渤海管理事务与渤海管理法之间是事务与手段的关系。渤海管理事务的存在或者发生决定是否需要渤海管理法，也就是决定是否需要使用法律手段管理渤海事务，渤海管理法是实施渤海管理，实现渤海管理目的的手段。手段应当服从事务的需要，这是不言自明的。

渤海特别法的执行体制是渤海管理法内设的体制，说渤海管理法作为执行渤海管理事务的手段需要服从渤海管理事务的需要，也就包含了渤海特别法的执行体制设计需要服从渤海管理事务的需要。

讨论这一前定因素的意义主要在于说明，在创设渤海特别法的执行体制时应当考虑自然的渤海向人们提出的是什么样的管理要求，这样的管理事务需要怎样的管理体制，而不能简单接受现有的和管理部门已经习惯的执行体制，或者只考虑立法和执法等方面的制度因素。

渤海作为一个完整的大生态系统，其对管理立法提出的基本要求同时也是容易被人们忽略的要求是把渤海当成一个整体来对待。而这一点在执行体制上的表现更加突出。当说起渤海环境管理时，着重点不是环境，而是渤海，就像渤海特别法这个概念的中心是渤海一样。对渤海环境管理与环境管理两者之间的关系，在逻辑上可以做出两种不同的判断，一种（甲种）是个别和一般的关系，相当于环境管理与山东省的环境管理。另一种（乙种）判断是两种不同的环境管理，相当于说中国的环境管理与美国的环境管理。如果把这两种不同的判断转换为关于执行体制的判断，我们会发现，甲种判断中的个别为一般所吸收，即个别是一般中的个别，山东省的环境管理体制就是我国现行法律体系下的环境管理体制；而乙种判断可以包含两种不同的执行体制，美国的环境管理体制与中国的环境管理体制可以是两种不同的管理体制。把渤海当成一个整体来对待，渤海环境管理就不再是在渤海里进行的环境管理，而是对渤海的管理。前者表达的是在渤海里实施的环境管理，这种管理在其他海域也同时实施着。它的基本特点是把在其它海域实施着的环境管理适用于渤海；后者表达的是把渤海作为一个环境对象所进行的管理。这种管理可以既不同于在我国其他海域实施的管理，也不同于日本濑户内海等特殊海域的环境管理。把渤海当成一个整体来对待的环境管理这个命题提出的问题不是怎样在渤海里实施某种环境管理，而是如何管理作为一个整体的渤海环境。

2.2行政区划因素

在制定民商法等时，一般不需要考虑行政区划问题，但在制定环境法时，尤其是讨论已有明确地理界限的渤海为治理对象的渤海特别法的制定时，行政区划就成了一个需要关心的问题。而在法律的执行体制的设计上，对行政区划的关注就更成为必不可少。

在渤海沿岸有4个省市，即山东省、河北省、辽宁省和天津市。这是我国现行行政区划下濒临渤海的四个行政区域单位。如果把所有入渤海河流的流域所在省市级行政区划单位都包括进来，与渤海环境管理有关的还有河南、山西、陕西、内蒙古、甘肃、青海等。我国行政区划制度在环渤海区的区划分布对于渤海特别法的执行体制是前定的因素。国家不会为渤海特别法的制定及实施改变这种区划现状，我们讨论渤海特别法的执行体制必须从这种区划的现状出发，而不是脱离这种现状而作单纯的逻辑演绎。

上述行政区划单位，在现行的环境法下都负有保护环境、执行环境法的职责，从而也都对渤海环境管理负有某种责任。但是，当我们把渤海看作一个环境整体来思考保护和利用问题时，我们发现，这些执法单位（作为一个行政区域）都是渤海环境的利用单位。它们在渤海上有各自的利益。这种利益大致有两类，一类是排放污染物质，一类是获取或利用自然资源（尽管它们不是具体的排放者和获取者、利用者）。这也就是说，渤海与其周围的执行管理职责的行政区域之间存在着“公用地”与公用地的利用者之间的关系。渤海全流域内的各省市自治区都想通过对渤海这块公用地的利用获得自己的利益，而且都想通过更多地利用这块公用地以获得比其他单位更多的利益。如果说“公地的悲剧”说的是由直接利用者酿成的悲剧，那么，渤海周围的管理者各自的利益也会把这些管理机关变成公地悲剧的酿造者。一方面，争相索取资源造成公用地渤海的贫瘠；另一方面，放松环境管理纵容排污造成公用地渤海的污染。不管是对资源保护法的执行，还是对污染防治法的执行，有关行政区域都因自己的利益与管理相对人的利益有密切的联系而或有意放松管理，或把污染和破坏渤海环境资源的问题作大化小、小化无的处理。

今天的渤海，资源已经陷入枯竭，水体、底质已经受到污染。人们早已发出治理的呼吁，中央政府和地方政府也采取了一系列的治理措施，包括大量治理资金的投入，但这样的治理活动总是很难调动起各省市自治区的积极性，更不要说让这些行政区域全力以赴地开展治理。每个行政区域都期待着别的省区加大执法力度，采取治理措施，而自己却不愿意做出牺牲。每个行政区都希望看到环境改善、生产力提高的渤海，但都不想由自己付出治理的投入。每一个省、市、自治区都等待“搭便车”，由别的省市自治区花钱买油，支付车的保养、维修等费用。

这些说明，渤海环境管理立法必须设法克服管理上的“公地的悲剧”和管理上的“搭便车”。渤海特别法必须建立起足以克服，至少是有利于克服管理上的“公地的悲剧”和“搭便车”现象的执行体制。

2.3管理层级因素

渤海管理不仅是在多个行政区环抱的环境中展开，而且同时还是在多个管理层级享有管理权的环境中展开。中央政府海洋管理部门、环境管理部门等的管理职权都可以覆盖到渤海区域；各省市自治区都有与渤海管理相关的权力；沿渤海的烟台、潍坊、东营、滨州、沧州、秦皇岛、锦州、营口、大连等市也都有关于渤海的管理权；这些市所属的沿海县区是渤海管理相关法律法规的最直接的执法主体。《中华人民共和国海洋环境保护法》虽没有明确规定“沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责”，但其对“省、自治区、直辖市人民政府”的授权至少包含了“沿海县级”“地方人民政府”可以负有某些“职责”。除此之外，沿海县区所属的沿海乡镇对海洋的管理似乎更直接。从中央、省市自治区到市、县、乡镇，构成渤海管理的“五级宝塔”。即使可以忽略乡镇这一级，这座宝塔也有四级。这种管理层级也是渤海特别法执行体制设计必须面对的现实，一种在渤海立法的语境中不可改变的事实。

这四级机关虽然都负有保护渤海环境的责任，在现行法律的执行体制下都是执法主体，下级服从上级是我国有关立法贯彻的基本原则，下级机关也早已形成了服从上级的传统，但在渤海管理上，这“四级宝塔”却并不总是一个保持高度一致的执法体系。前国家海洋局局长王曙光先生就曾明确指出，在“海洋管理体制”上存在“国家利益和地方利益矛盾的问题” [2]。不一致的情况大致有以下三种：

（1）上级要求并实施保护，下级应付、拖延，不采取有力、有效措施。毫无疑问，来自最高立法机关的《海环法》要求保护海洋环境，当然也包括保护渤海的环境。《海环法》规定了保护海洋环境的许多制度、规范，也对各级有关国家机关授予了保护海洋环境的职权，规定了保护海洋环境的责任，但处在宝塔第二级的有关省市自治区、处在第三级的有关市和处在第四级的有关县区显然没有完全严格依法办事。各地对环境影响评价制度的执行、对海洋功能区划制度的执行等就能说明这一点。

（2）上级要求保护，下级主张或实施开发。环渤海地区已经建立了若干滨海湿地保护区，上级有关机关批准建立保护区已经充分表达了上级对有关区域实施保护的愿望和要求，但有些地方却在滨海湿地保护区建立之后又同意甚至组织实施不利于湿地保护的生产活动，批准不利于湿地保护的建设项目甚至建设规划。例如，《渤海环境保护总体规划》指出的“渤海生态环境存在的主要问题”之一就是“湿地面积萎缩”，而引起萎缩的基本原因是“沿海海岸带无序开发”，“近海海域利用密度过大” [3] 。近年来一些地方兴起的填海风潮也反映了上级要求保护而下级主张开发的矛盾 [2] 。

（3）上级实施开发，下级要求保护。一般来说，大的开发规划都出自于上级管理机关，而大规模开发对生态和局部环境所可能带来的不利影响首先由下级机关所在的行政区承受。

这些存在于上下级之间的不一致是上下级之间的不一致，但并不一定是环境保护部门或海洋管理等部门的上下级之间的不一致。每一个管理层级都有多个管理部门，比如规划部门、建设部门、交通部门、矿业部门、农业部门、环境部门、海洋管理部门，也都有多种管理职能，比如经济计划、城乡建设、交通运输、环境保护等。不同的管理部门和管理职能在很大程度上反映了海洋对于人类的多方面的利益，比如能源利益、交通利益、渔业资源利益等等。据鹿守本先生考查，海洋综合管理最初提出就是出于对海洋给人类或国家提供的“广泛利益”的思考 [4] 。各个管理层级对自己的各种职能的运用往往并不恒定，有时重视开发，有时重视环保；有的重视开发，有的重视环保。就是这种不同造成了上述上下级之间的不一致。也就是说，是各管理层级的多种管理职能之间的冲突决定了上下级之间在环境管理上的不一致。

立法者为环境法设计的是从上到下的存在着领导与被领导、监督与被监督关系的执行机关系统，但实际上，这种立法所依赖的却只是各级政权机关的多种职能中的一种。这种职能既不具有对于其他职能的优先地位，也不具有克服其他职能的消极影响的能力。当这种职能被忽视时，有关法律的实施也就失去了具体的“国家强制力”的支持。

各管理层级之所以会重视或忽视环境保护职能，是由有关层级的利益决定的。在环境保护上，不同层级的利益常常都是不一致的。这里存在全局利益和局部利益、长远利益和近期利益、经济利益和生态利益等不同利益。一般来说，上级更加关心全局利益、长远利益和生态利益，而下级更关心局部利益、近期利益和经济利益。在有些情况下，上下级的选择刚好相反，下级更加关心生态利益和长远利益，而其所关心的利益也代表全局利益。在下级主张保护生态的情况下就是这样。上下级之间利益的不一致决定了他们在环境保护上很难常保一致，即使存在法律的明确要求，因为下级所赋有的可能被用来从事与环境保护不一致的活动的其他职能也都有其法律根据。

多个管理层级的存在是我们设计渤海特别法的执行体制时必须面对的现实，各个层级在渤海环境保护上经常存在的不一致是渤海特别法的执行体制设计必须设法解决的问题。从化解因政权机关不同职能之间的矛盾入手解决各管理层级对渤海环境保护上的不一致可能是一个很好的思路。

3对渤海特别法的执行体制的选择

渤海作为一个半闭海的自然条件、渤海周边存在着行政区划上的多个行政区划单位、渤海管理上存在着多个政权层级，这是我们今天讨论渤海管理或改善渤海管理必须面对的不可改变的条件，是我们可能提出的任何立法设想都必须服从的前定条件。在这样的前定条件下，什么样的管理体制更有利于渤海环境管理，我们应当为渤海特别法选择怎样的执行体制呢？

3.1渤海特别法应当选择目标导向的执行体制

所谓目标导向，是相对于过程导向而言的。目标导向的执行体制是为执法机关，一种为具体法律的执行而存在的机关，设定管理目标，要求执法机关对管理目标负责的体制。过程导向的执行体制是为执法机关设定工作规范，要求执法机关遵守工作规范的体制。实行目标导向的执行体制，立法应把执法者置于对目标负责的地位，让执法者直接对法律设定的或其所包含的目标负责。这种体制与过程导向的执行体制是不同的。实行后一种体制，立法者需要做的是提供执法者和守法者共同遵循的规范。这种规范，对于守法者来说是权利和义务的根据，对于执法者来说是权力运行的尺度和标准。在这种体制下，执法者只需要对执法过程负责，守法者也只需要对自己的行为是否符合法律的要求负责。

在这两种不同的体制中，法律的运行机制是不同的。前者是“目标-行为机制”。其中目标是约束执法者的目标，行为是执法者实施的和由其调动的行为，但首先是执法者需要实施的行为。它是通过目标的约束促发执法者的积极性，再由执法者调动行政相对人的行动。后者是“行为-结果机制”。其中行为是守法者的行为，它是用立法为守法者设定行为规范，设置行政机关督促守法者遵守行为规范。这种机制中的结果是守法者遵守法律规范的行为所自然产生的结果。在这种机制中，执法者的任务是督促守法者遵守法律规范。其督促越有力，守法者对法律的遵守越严格，立法目的实现的程度越高。

把渤海当成一个整体来对待的，渤海环境管理就不再是一类事务，而是一项事务。对一项事务的管理，重要的是事务的目标，而不是事务执行的步骤或者过程。所以，对渤海环境管理更适合实行目标导向的执行体制。

我国现行的环境法大多以行为过程、执法依据为规范重点。在这种立法之下，执法者接受的是约束人们行为的规范，而不是立法要实现的目的。执法者只需要对自己的执法行为负责，不需要对立法目的负责。立法目的能否实现，那是立法者需要考虑的问题，不属于执法者的责任范围。即使有人要求执法者对立法目的是否实现负责，这种要求也是不合理的。

3.2渤海特别法应当选择共同负责的执行体制

所谓共同负责是指渤海周边行政区对渤海环境管理共同负责。共同负责体制的前提是立法设定目标，或者预设目标确定程序。渤海周边行政区对渤海环境管理负责主要表现为对立法设定的目标或根据预设程序确定的目标负责。共同负责体制中的核心要素是责任的共同性，即多个主体共同对同一个目标负责。而这个核心要素中的难点是如何使各行政区真正对共同目标负责。

实行这种体制需要建立一个由各行政区参加的履行共同责任的渤海环境管理机关[5]。以往立法实行的执行体制，可以用“上级一根针，下联万条线”来概括。在这种体制下，不同行政区这“万条线”分散行动，各对自己的执法行为负责。在这种体制下，既无共同责任可言，也无法要求各行政区对渤海环境治理效果负责。人们能做的只是等待各行政区可能十分良好的执法行为产生的结果，一种好坏不定且没有任何一个行政区的机关能对之负责的结果。

共同负责体制的核心是把相关行政区捆绑在一起，让它们既同心协力，又相互督促、监督。在渤海上，环渤海各行政区存在共同利益，这是各行政区可以同心协力的基础。所谓共同利益是指渤海提供的为各行政区共同享有的利益，包括吸纳人类活动的污染物质，生产鱼虾贝藻等各种海产品，提供旅游资源等。为了利用渤海，收获渤海提供的利益，环渤海各行政区有保护渤海、科学使用渤海生产能力的要求。同时，这种要求也是克服渤海管理中的“公用地悲剧”和渤海环境治理中的“搭便车”现象的动力。同一块公用地渤海的利用者为了自己的利益有监督、防止其他利用者过度使用公用地的要求。把存在于各利用者中的这种监督要求发动起来，就会形成相互监督的机制，从而有效防止公用地悲剧的发生。利益相关者的监督比其他来源的监督更具有主动性，因为这种主动性来自于自己的利益。同一块公用地渤海的利用者为了自己的利益有督促其他利用者采取保护公地措施的要求，包括督促其他利用者与自己一起采取保护措施的要求。把这种要求调动起来，就会形成相互督促的机制。

共同负责体制是一种把环渤海各行政区集中为一个责任主体的办法。在我国现行的行政区划下，各行政区习惯于只关心自己行政区内的事务，很少让自己的权力在域外做功。这种做法或者习惯符合宪政精神，但各行政区之间机械的“互不干涉”却又容易陷入“画地为牢”的窘境，不利于环境管理水平的提高。环境本身是不受人为的行政区划的限制的，只要各行政区还只是对自己管辖区内的事务服务，在管理上坚持“不管他人瓦上霜”，所谓渤海环境管理目标就自然变成无人对其负责的空头支票。

3.3渤海特别法应当选择政府责任的执行体制

所谓政府责任体制是相对于职能部门责任体制而言的。这种体制可以概括为这样一句话，即渤海环境保护是政府责任，而不是政府职能部门的责任。这句话看起来似乎有些多余，但对于我们今天的管理实践来说却又是有针对性的。在环境保护的实践中，往往只有专门的职能部门关心环境保护。环境保护难以取得理想结果的原因也在于仅仅或主要由职能部门开展环境保护工作。政府责任体制的关键是把环渤海“四级宝塔”各层级的政府变成直接的渤海环境保护的实施主体，把其所属海洋管理、环境管理的职能部门变成各级实施主体的指令的执行者。

实行政府责任体制可以避免政府政策的分裂，即避免同级政府的环境保护政策与其交通政策、能源政策、产业政策等之间相冲突。要把环境保护法得到稳定的行政活动的执行，必须把实施法律所要求的环境保护工作变成政府直接负责的政务，而不是交由环保、海洋等行政职能部门来执掌的政务。要克服渤海环境保护政策被产业政策、交通政策、能源政策所淹没、淡化等现象，必须把法律所要求的渤海环境保护融入有关层级的整个政府政策的统一体中，使之始终与其它政策相互影响、相互协调，甚至在与其它政策的关系中处于优先地位。

实行政府责任体制可以避免渤海环境保护上的无力。环渤海各层级人民政府并非不能理解渤海环境保护的意义，并非不希望留下一个可持续利用的渤海。在渤海环境保护上之所以没有实施坚决的和持久的行动，除了其他原因之外，重要的原因在于，没有形成政府负责的执行体制。实行政府责任体制就是要通过某种重要制度的设计使各层级政府不得不经常地规划、设计、布置渤海环境保护工作，经常地检讨自己的渤海环境保护工作。

实行政府责任体制有利于克服因各层级利益不一致而造成的对渤海环境保护的消极影响。非常明显，海洋行政主管部门没有能力决定在多大程度上同上级政府的环境保护政策保持一致。同样，要阻止来自上级政府的不利于渤海环境保护的决策也不是作为下级政府的海洋行政主管部门或环境保护行政主管部门所能胜任的。实行政府责任体制就是要把政府，而不是各级政府的环境保护或海洋管理职能部门调动起来，一起商讨如何完成渤海特别交给的任务，商讨渤海环境保护的大计，形成关于渤海环境保护的共识，也包括最大限度地排除在渤海管理和使用上的不一致。

目标导向的执行体制、共同负责的执行体制和政府责任的执行体制可以通过建立渤海环境管理委员会的组织形式来实现。渤海环境管理委员会应当是由环渤海各行政区、各层级参加的一个专门的委员会。这个委员会由中央立法确定其职能、任务、权限、工作程序等。它的基本成员是环渤海各省市自治区政府和其他层级政府，即所谓共同责任、政府责任要通过委员会的组成来保证[6]。

（编辑：李琪）

参考文献（References）

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[2]王曙光.论中国海洋管理[M].北京：海洋出版社，2004：290-291，296.[Wang Shuguang. On Chianese Marine Management[M].Beijing：China Ocean Press，2004：290-291，296.]

[3]渤海环境保护总体规划编制组. 渤海环境保护总体规划（2008-2020）[R].2009：6.[Drafting Group of the Preface of the Bohai Environmental Master Plan. The Preface of the Bohai Environmental Master Plan （2008-2020） [R].2009：6.]

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[5]徐祥民，尹鸿翔.渤海特别法的关键设置：渤海综合管理委员会[J].法学论坛，2011，26（3）：37-41.[Xu Xiangmin，Yin Hongxiang. The Key Design in Special Law：Integrated Management Committee of Bohai Sea[J]. Legal Forum， 2011，26（3）：37-41.]

[6] 徐祥民，张红杰.关于设立渤海综合管理委员会必要性的认识[J].中国人口·资源与环境，2012，22（12）：1-6.[Xu Xiangmin，Zhang Hongjie. Recognition on the Necessity of Establishing Bohai Sea Comprehensive Management Committee[J]. China Population， Resources and Environment，2012，22（12）：1-6.]