农村社区管理的模式、价值取向和道路选择

陆文荣,段 瑶

(1.华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237； 2.上海社会科学院 社会学研究所,上海 200020)

一、引言

学术界习惯把1978年中国改革开放之后的一个时段称为中国社会转型期，并掀起了颇具特色的转型社会学研究。在李培林看来，中国社会转型的两个基本动力是，经济体制转轨和社会结构转型。前者指高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，即市场化。后者指农业的、乡村的、封闭半封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会转变，即现代化[1]。

这样一种社会转型给农村社会带来了深远影响，全国高度统一的生产队—生产大队—人民公社三级管理网络退出历史舞台，市场、地方文化传统与国家权力一并成为影响农村社区管理的基本力量。国家政策(中央政府和地方政府层面)变化以及对农村社区的控制程度强弱，市场化进程快慢与地方社会文化传统的多样性共同导致了农村社区之间、农村社区内部的分化。

2006年5月，南京大学新闻与传播学院和社会学系共同组成的全国新农村调查课题组，把我国农村社会分成三个世界：人均年收入在5 000元以上的是经济发展水平高的村庄，即“第一世界”；人均年收入在3 000元～5 000元的为中等经济发展水平的村庄，即“第二世界”；人均年收入在3 000元以下的经济发展水平低的村庄，被划分为“第三世界”[2]。根据程同顺的研究，工业化和城市化进程中的农村至少可以分为以下几种类型：典型农村地区，空心村，城乡转换中的农村社区，楼房化的农村社区和开放的非农化社区。这每一类社区在社会结构、社会组织和社会关系网络等方面存在明显差异，面临的问题也不尽相同[3]。

同样，农村社区内部分化也成为一个不可回避的现实。主要表现为农民职业结构的多元化和日益拉大的社会层级化。一般来讲，农村社会边缘人群(老弱病残孤寡等)和继续留守农村从事农业生产劳动的农户开始沦落为农村社会的底层，而那些具有年龄优势、个人能力较强并掌握一定技能的农户因为较早地转向了非农产业，所以迅速上升为农村社会的上层，成为经济精英甚至政治精英。杨华把当前中国农村社会划分为七大阶层，分别是精英阶层，富人阶层，中上阶层(举家外出经商)，中农阶层，中下阶层，贫弱阶层和灰色势力[4]。

分化了的农村社区在与国家、市场和地方传统的互动中，形成了各具特色的农村社区管理模式。本文旨在探讨在国家不断增加对农村的各种“反哺”和市场化进程不断深入的大背景下，农村社区管理内涵是什么；基于别人的经验研究，对当前农村社区管理模式进行类型学意义上的划分，并对每一类社区管理模式进行细致分析；最后指出中国农村社区管理的路径选择。党的十七大报告指出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。十八大报告在总结社会管理创新实践基础上，增加了“法制保障”，形成了社会管理体制的战略决策，完善了社会管理体系格局的顶层设计。

农村社区管理是中国社会管理在村庄范围内的微观实践过程，是中国社会管理体系的重要组成部分。学术界，特别是华中学者(以张厚安、徐勇、吴毅、贺雪峰等人为代表的华中乡土派，起初研究村民自治的执行过程，后来转向对乡村社会性质的探讨，并认为乡村社会性质是乡村社会治理的社会基础所在)关于中国乡村治理的研究已经涉及农村社区管理的若干问题，形成了一批很有价值的研究成果。结合以往研究和中国社会管理格局的顶层设计，我们认为，农村社区管理是指各级政府、市场类企业、社会组织和广大农民，管理和规范农村社会组织、社会事务，培育合理的农村社会结构，调整农村社会的利益关系，回应广大农民群众的诉求，化解农村社会矛盾，维护农村的社会公正和社会秩序，建设经济社会以及自然之间协调发展的农村社会环境。主要内容是农村公共产品提供和公共事务管理。

二、农村社区管理模式划分

理想类型是社会学家马克斯·韦伯提供的重要的社会学分析工具[5]。结合已有的农村社会管理经验研究，根据组织性、农民性、秩序性和效率性四个维度，我们把当前农村社区管理模式划分为如下四个类别：强集体主导型、弱集体主导型、能人主导型、传统社会组织主导型、新型社会组织主导型和市场类企业主导型。

需要指出的是，这几种农村社区管理模式只是理想的类型划分，在实际的农村社会管理中，可能是互相交织和渗透的。比如那些强集体主导型农村社区管理模式下，很有可能伴随着农村能人主导，也可能出现和传统社会组织主导的重合。那些弱集体主导型农村社区管理模式下，很有可能伴随着市场类企业主导。

(一)强集体主导型

首先需要说明，本文讲到的集体主要是指村级集体组织，包括村支部和村委会。也包括由村集体经营的公司，即村办企业。这种强集体村庄很好地保留了人民公社时期集体制度遗产，包括集体经济组织方式——“三级所有，队为基础”，集体控制的方式——基层党组织建在村上。

这一类村庄在1980年代分田到户的时候，采取某种变通的方式很好地保留了村集体对土地的控制权力。特别是当农业土地转换用途的时候，强集体成了农户和外部力量互动交流的中介。农户希望村集体一贯成为自己的利益代言人，上级政府和外来资本也愿意和村集体打交道，这比与分散的农户打交道节省交易成本。

这类村庄很好地发挥了支部建在村上这个政治优势。充分利用了基层党组织的严密的组织能力和动员能力，关系到村庄公共事务的大事一般是先召开基层党员大会和村组干部会议，然后由他们去做动员，很好地把村集体的意志灌输给村民。相应地，农户的建议也被带到村集体，作为重要的决策参考依据。

这一类村庄最典型的案例是江苏省华西村，山西省大寨村，河南省南街村，天津大邱庄，河南省七里营等，因为其典型，所以学术界讨论比较多。但是，需要指出，这一类强集体主导农村社区管理的村庄还有许多，主要集中在苏南、上海地区(所谓苏南模式)。当年苏南乡镇企业的辉煌，很大程度上就是，农户和村集体选择了整体应对市场化、工业化、城市化的策略。他们成为市场经济大潮中的成功者，而不是单枪匹马在市场上出卖劳动力的产业工人。就与政府互动来讲，随着政府“反哺”农村物质和资金的不断增加，这类强集体很好地成为了政府扶持农村发展的组织载体。强集体可以不断地为村庄争取各种发展机会和补助资源，上级不同政府、不同部门也乐意与村集体打交道。正如折晓叶的研究所揭示的那样，这类村庄会积极争取政府的各种项目资源。而强集体也成为了政府执行各种惠农政策的得力抓手[6]。

这一类村庄的外延包括那些利用地理位置优势成功应对市场的村庄，比如深圳万丰村，也包括村庄自身竞争力不强，但是依靠地方政府财政支持仍然正常维持村政运转的村庄，典型如上海郊区农村。

强集体主导的农村社区管理模式的结果是，农村社会秩序井然，村庄内聚力强，农村公共产品持续提供，村民参与公共事务程度较高，体现了较好的合作精神，农民的意义世界丰富，能够做到心安理得，具有一定的农村文化自信。笔者曾经在张家港市调研农村治理，发现当地城市居民也羡慕本地农民的生活。

折晓叶认为，这种社区管理模式其实是村集体和农户一起利用传统组织制度资源，和市场经济提供的机会，发展了村庄集体经济，保留了村集体对农村社区的治理权力，再造了一种社区合作体系[7]。

(二)弱集体主导型

弱集体主导型农村社区管理模式是当前中国农村社区管理模式的主流，值得警惕。

这类村庄在1980年代响应国家号召，分田单干。虽然当时政策原则上要求“统分结合，宜统则统，宜分则分”，对于有些生产环节来说，比如灌溉、耕地、施肥等环节，统的效果为好。但是当时这类村庄一般选择一分到底，不多的集体资产也量化到生产组或农户个人，或者承包给农户个人经营。所以，在没有普及机器耕作之前，1980年代到1990年代，这类村庄仍然存在很多自发的农户之间农忙时候的协作生产组，类似1950年代初的初级农业生产合作社。

市场化之后，它们因为地理位置偏僻，不具备招商引资的优势，可以说是市场经济中的失败者。村集体运转和村公共事务失去了经济支撑。沉重的农业赋税使得这一类村集体沦为乡镇政府的行政末梢，不能代表村民利益。农户应对市场的方式也是个体化的，进城打工，特别是远距离进城打工成为其最主要地参与工业化和城市化的方式，所谓“孔雀东南飞”。根据贺雪峰团队在全国各地调查，1990年代中期以来，这类村庄，农业负担不断加重，乡镇机构急剧膨胀，干群关系紧张，群体事件多发，村庄秩序混乱，村庄公共事务废弛，国家对基层社会控制能力不断减弱[8]。一些村庄甚至出现乡村混混与地痞流氓横行霸道、欺压乡里的状况[9]。

丧失了上级政府支持和市场竞争优势的这类村庄当然只能维系一个弱集体。这类弱集体奉行的是不出事逻辑，主要围绕乡镇政府的中心工作，比如计划生育，低保名额确定等，类似乡镇派出机构。另外，面对政府越来越多的扶农支农项目，那些普惠性质的，他们当作政府任务来执行，但是那些需要竞争才可以获得的项目，他们却避而远之，消极作为。这类村庄内部社会结构很符合马克思所说的松散“马铃薯”式联结，村集体根本无能力整合全村人的意志。

这种弱集体主导型农村社区管理模式从结果上只能够提供极为有限的农村公共产品，基于农村社区内部合作的公共事务基本难以解决(如一事一议)，整个农村社区管理过程，也基本上没有村民参与其中，村庄秩序只能维持一种最低限度的“摆平”和“不出事”状态，甚至出现了社会灰色势力攫取上级补助项目和村庄集体资源的现象。这类农村社区管理模式在中国具有普遍性，必须加强基层政权建设，做强做实村集体。

(三)能人主导型

学术界一般用“能人治村”来指称这种农村社区管理模式。

改革开放以后，随着农村经济社会体制改革和发展，一批善经营、懂管理、能力卓越的农村能人迅速生长起来，他们充分利用村民选举制度进入村庄公共权力领域。他们通过个人威望和权威有效地提升了农民合作，克服了农民集体行动困境，增强了农村集体经济实力，为农村社区公共事务的解决争取了丰富的经济资源，提供了部分农村公共产品。这种农村社区管理模式的典型特征是，“个别或少数能人在乡村治理实际过程中居支配地位，具有相当高的权威”[9]。

能人自身特征和国家对农村的治理策略转型共同导致了能人主导型农村社区管理模式。一方面，能人灵活的经济头脑使得他们分化的农村社会上层。他们凭借经济上的优势主动承担起村庄公共产品提供的责任，并且一定程度上维护了村庄利益和村庄秩序，所谓“假私济公”。坚强果敢的意志力使得他们能够在经营村庄时，迅速决策，雷厉风行，确立自己的权威。另外一方面，地方政府往往偏爱那些能够带领一方百姓致富的农村能人，并希望他们能够出任村集体职务。

但是正如有些研究所揭示的那样，能人主导型农村社区管理模式也有一些弊端：容易导致农村社区经济和社会事务的决策权、管理权的过分集中，滑向“能人专政”；容易使得能人个人利益与农村社区整体利益相背离，而不能满足广大农户的普遍需求，甚至侵犯普通农户利益；普通农户参与性较弱，只是被动的执行者；过分依赖能人的自我道德约束，没有很好的制度监督机制[10]。

总之，从结果上看，能人主导型社区管理模式可能管理效率较高，但是提高了普通农户参与村庄公共事务的门坎，不利于锻造普通农户的自我管理、自我服务体验，消弭了村庄公共性精神，村集体组织成为了少数人的工具。而且，如果能人有才无德(仅仅是单向度经济能人)或农村社区规范制约力较弱，也有可能威胁社区整体利益，不能实现社区秩序与内部平衡，因为与广大农户偏爱村庄稳定有序不同，能人更偏爱经济效率。

(四)传统社会组织主导型

传统社会组织，作为主要农村社区管理主体，包括两种情形：传统宗族组织和“生于斯、长于斯”而派生出的一种地缘组织。学术界关于宗族组织在农村社区管理中的作用探讨的比较多，我们这里主要引述钱杭和肖唐镖的研究成果。

钱杭指出，无论是从功能、目标还是从结构特征来衡量，当代中国农村中出现的宗族都不应再被笼统地称之为“传统的”宗族了。也即，传统宗族在与国家和市场的互动过程中已经发生了“重构”。但是，毫无疑问，在宗族势力发达的地方，宗族会正式或非正式地影响农村社区管理，而且是非常根本的影响力量。

他还辩证分析了宗族对当前农村社区管理的作用机制与效果。存在于湖南、湖北大部分地区和赣东北地区的宗族组织化程度低，缺乏具有远见的领导，对农村社会秩序主要起到了破坏性作用。 而存在于赣中南地区的宗族组织，具有完善的自我约束的观念和机制，显示出较高的成熟性和合理性。对乡村秩序起到积极维护作用。宗族内部提供一些必要公共产品，共同商议解决公共事务，农村社区公益事业发达。宗族也给本地村民提供了一种稳定的价值观。此外，在安徽、浙江和江苏的一些地方，还有一些在功能表现上处于中性位置的宗族，规模不大，发展平稳，对农村社区管理的影响未可知[11]。

与钱杭中观层面的分析不同，肖唐镖通过一个个微观的个案研究，主要探讨农村宗族势力对村庄权力结构，进而对村庄选举的影响机制[12]。

另外一类传统社会组织和宗族关系不大。如果说宗族组织是基于血缘关系形成的，那么地缘性社会组织则是基于中国人的“安土重迁”、“生于斯、长于斯”等地缘上的亲近形成的。费孝通在《乡土中国》之血缘和地缘一节，专门有论述。人是群体性动物，居住在一起必然会发生各种各样的社会联系，一些解决公共事务、满足公共需求的非正式制度就会生长起来，成为很重要的农村社区管理资源。这些非正式社会关系、社会制度构成了当前农村社区管理的基础。温莹莹关于T村的个案研究发现，T村的非正式制度，村庄特有的习俗惯例促进了村民在村庄修建水泥村道中的捐资行为，最终对T村公共物品的自我供给起到了积极有效的影响作用[13]。即农村范围内自发生长的非正式制度也可以有效提供公共产品，从而影响到农村社会管理。

传统社会组织主导型农村社会管理模式，虽然组织性不够严密，甚至缺乏成型的组织架构，但是动员能力强、农民自发参与程度高。从结果上看，这种农村社区管理模式往往加强并重构了农村社区规则和乡规民约，带来社区内部的平衡与秩序。只是这种社会管理模式只能提供有限的公共产品，而且合作范围较小(基于差序格局的熟人社会内部合作)，不利于培育农户现代公共精神，效率有待加强。

(五)新型社会组织主导型

新型社会组织作为农村社会管理主体包括三大类别，第一类是专业经济合作社，第二类是综合性社区合作社(综合农协)，第三类是社会公益、慈善组织。

2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施，专业合作社主导型农村社区管理模式成为发展的主流。农民专业合作社是指，在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。根据熊万胜和潘劲等人的研究，相当一部分专业合作社组织性较强，效率较好，但是农户参与性较差，不一定有利于社区平衡与农村社区秩序的达成，甚至会带来农村社会内部的分化。有的专业经济合作社仅仅是为了骗取政府涉农资源，与现代农业公司无异[14]。

与专业合作社相比，综合性社区合作社功能比较复杂，融科技服务、文化娱乐、学习讨论、企业运营、公益事业为一体。它是以乡镇为基本单位的跨村的综合性社会经济组织。这种农村社区管理模式在国内的主要代表是瑞安“三位一体”综合农协、湖北建始县三里乡河水坪地区新农村综合发展协会、山西永济蒲韩乡村社区。这类组织总体数量有限(具体参考杨团等人的研究)。

社会公益和慈善类社会组织参与农村社区管理逐渐成为一种方向。这类组织不以营利为目的，秉持公益理念。主要活动领域包括扶贫、性别平等计划、金融服务、农村社区发展、农村社会资本培育、农村环境保护、留守儿童等[15]。据统计，在中国活动的国际NGO有1 000个左右，有一定影响和成效的超过200个。比较知名的有香港乐施会、无国界医生计划、美国福特基金会等。这些NGO以公平、正义和发展为价值取向，对农村社区管理起到了积极正面的引领作用。但由于政策法律限制、意识形态等方面的原因，它们主要集中在中国西南、西北等比较落后的地区。

总体上讲，新型社会组织主导型农村社区管理模式组织性非常强，往往具备完善的组织架构，规章制度，专业性更强，效率更高。而且这种新型社会组织往往以社区本位和农户需求为出发点，所以农民参与程度比较高，最后往往能够取得整个农村社区普遍福利的改善和社区秩序的达成。将成为中国农村社区管理模式的一个主要方向。

(六)市场类组织主导型

这里的市场类组织主要是以营利为目的的现代农业公司，学术界讨论比较多的“资本下乡”与这类组织密切相关。市场类组织往往裹挟着资本，寻找与农村土地相结合，带来较高的生产效率。与农村社区发生关系的形式主要是公司加农户，公司加基地加农户，公司流转农村土地直接生产加雇工[16]。前面讲到的一些假专业经济合作社也可以归到此类组织。

市场类组织主导型农村社区管理模式的特点在于，与农户相比，市场类组织具有技术、资本和市场的多重优势，可以承担更大的市场风险，为农户应对市场提供了可能性。另外一方面，如果市场来组织从流通环节进入生产环节，在对相关产品经行投资时候，很有可能附带提供一些农村基础设施，比如修路，开井，架电等。还有可能为村政运转提供一定物质和资金支持。

毫无疑问，市场类组织的组织性较强，效率较高。但是近几年对市场类组织的质疑也较多，主要有市场类组织到底能够对农村社区起到多大的带动作用？市场类组织有攫取农村资源的嫌疑。市场类组织与农村社区的联系是松散的，不在同一个紧密联系的组织体制下，硬约束较少。市场类组织不能按照预定价收购农产品，转嫁经营风险给农户的信息也经常见诸报端。此外，市场类社会组织对农村社会事务的介入很少，更多从经济理性的角度处理与农村社区的关系，对农村社区秩序与社区平衡考虑较少。

为了更直观的理解和对比这几种农村社区管理模式，笔者按照组织性强弱，农户参与程度大小，能否取得社区平衡，与管理效率高低，绘制表格如下：

农民性组织性秩序性效率性强集体主导型强强强强弱集体主导型弱弱弱弱能人主导型弱弱弱强传统社会组织主导型强弱强弱新型社会组织主导型强强强强市场类企业主导型弱强弱强

三、农村社区管理的路径选择

(一)农村社区管理模式的基本价值取向

农村社区管理价值取向是农村社区管理道路的指导原则和依据，是对农村社区管理主体、内容和服务对象的界定。

1.农村社区管理说到底是对所有农户，特别是分散的小农户的服务。在当前农村社区内部分化严重的情况下强调突出这一点特别重要。而且，农户只有以组织为载体参与农村社区管理，才能凸显其主体性，只有组织起来，农户才能更好地去对接国家扶持项目，才能整体应对并分散市场风险[9]。

强集体主导型、传统社会组织主导型和新型社会组织主导型的农村社区管理模式农户参与程度较高，凸显了农民性。弱集体主导型、能人主导型和市场类企业主导型的农村社区管理模式农户参与程度较低，服务对象主要是能人、大户和私人农业公司等，不应该成为农村社区管理发展的前途。

2.农村社区秩序和社区内部平衡应该成为农村社区管理模式的首要追求价值，然后才是效率高低。农村社会秩序是农村的重要公共产品，没有这个前提，农村社区管理的其他内容都难以实现。

市场类组织主导型和能人主导型社区管理模式将带来社区总体效率的提高，或社区总体福利的改善，但是也存在因分配不均衡而打破农村社区内部平衡的状况。弱集体主导型农村社区管理模式既不能带来效率，又不能实现社区秩序和社区平衡。强集体主导型和新型社会组织主导型农村社区管理模式既能保证农村社区秩序，管理效率也较高，是较为理想的农村社区管理模式。传统型社会组织主导型农村社区管理模式，能够带来社区整合与秩序，但是有时候效率不高，应该对传统社会组织进行改造，充分利用既有的组织资源，向新型社会组织转换。

3.结果与过程并重应该成为农村社区管理模式的应有之义。农村社区管理模式的过程主要是指普通农户的广泛和积极参与，结果主要是农民的组织化程度提高，农村社会秩序的实现，农村社区内部达成平衡，公共产品的有效供给，合作精神的逐步确立。

就像阿玛蒂亚·森宣称的那样，“人们的价值观中必定包含后果方面的考量……因而他主张既要考虑法治的权利，也要考虑人们可以实际达到的享受”。他对大饥荒的研究表明，即使个体的自由权利不被侵犯，仍然难以逃脱饥饿致死的噩运。农村社会管理除了注重多主体参与，程序公平，还要关注实质性社会效果，如农民福利的普遍改善，社会秩序的基本达成，公共产品的持续供给，村庄社会规范稳定发挥作用。如果仅仅过分注重各个主体参与的权利，而忽视了社会管理的实质效果，将会得不偿失。

能人主导型和市场类社会组织主导型两类农村社区管理模式可能取得了农村社区管理的所有正面结果，但是因为缺少农户的广泛和积极参与，并不可取。弱集体主导型农村社区管理模式在过程和结果上都是最糟糕的农村社区管理模式。强集体主导型和新型社会组织主导型农村社区管理模式，农户参与程度高，组织性强，管理的实质效果好，应该积极发展。传统社会组织主导型农村社区管理模式下，农户参与程度高，但是组织性和效率性需要加强。

4.培养农户合作能力和现代公共精神是农村社会管理的本质所在。公共精神是人们关心和促进公共利益的意识和行为。在市场化和国家反哺力度不断增强的社会经济背景下，只有增强了农户的合作能力，培育了农户的现代公共精神，农户才可能真正承接并享受国家各种补助项目的好处，才能够成功应对市场经济所带来的各种风险，才能够集众人之力解决众人的事情。这是农村社会管理的本质所在。

综上所述，主要为小农户服务、过程与结果并重、社区秩序与社区平衡农户合作精神是衡量农村社会管理模式优劣的核心标准，也应该成为其努力的方向。基于这些原则，我们就中国农村社区管理的前途提出若干具体建议。

(二)农村社区管理的路径选择

1.农村社区管理要充分继承已有的组织和制度遗产。已有的组织和制度遗产既包括基于血缘的宗族关系网络，基于地缘而自发生长的非正式公共事务治理制度，也包括人民公社时期遗留的村组架构(当前演变为党支部—村委会)。传统社会组织主导型社区管理模式充分利用了基于血缘和地缘关系的组织和制度遗产，强集体主导型社区管理模式充分利用了人民公社时期遗留的集体制度遗产。这两种农村社区管理模式正是因为充分利用了已有的组织和制度遗产，所以取得了比较理想的管理效果。因此可见新型社会组织主导型农村社区管理模式也要立足于农村社区原有关系网络和组织架构，可能比较顺利地开展工作。

此外，要积极发挥农村基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用。农村基层党员和普通农户的联系最为紧密，能够及时捕捉他们的需求，发现生产生活中的问题。基层党员和党组织也是能够联系村级组织和普通农户的重要中介。要把那些农村精英和能人吸纳进入基层党组织，更好地保证其为农户服务，为社区整体利益着想。

2.农村社区管理，要发挥政府主导作用，加强基层政权建设和农村社区建设投入。强集体主导型农村社区管理模式农户参与程度高，利于实现社区内部平衡，管理效率高，组织性强，但是弱集体主导型农村社区管理模式在上述四个指标的表现都不令人满意。所以政府要加强农村基层政权建设，特别是村级组织建设，扶持村集体经济，维持整个村政运转。要让村集体成为凝聚和领导农村社区的核心力量。另外，政府要加强农村社区建设，直接为农村提供基本公共服务，加强农村基础设施建设。

学术界有一种认识误区，认为农村社区管理创新就是减少政府干预，主张社会力量参与农村社区管理。但是根据项飚的研究，在普通人的眼里，国家总体上的正当性不容置疑，具有高度的道德性[17]。比如，农村沙土资源的开发，如果由政府来操作，农户一般会索要征地补偿款，认为这是政府应尽的义务。如果不能实现这种目的，还会上访。但是如果社会黑恶势力或灰色势力来开发，农户一般是敢怒不敢言的。农户一般把后者称为“社会势力”，以和政府相区别。所以，农村社区管理一定要充分利用原来各级政府条线部门，加强对农村社会的服务、管理、控制和协调。

3.积极培育并完善新型农村社会组织，提高农户组织化程度。农户的组织化除了依靠原来传统社会组织和集体组织架构以外，还要充分培育新的农户组织化载体，即新型农村社会组织。一是要大力发展农村专业经济合作组织，真正按照《中华人民共和国专业合作社法》的具体章程，做到专业合作社集合作性、组织性和农民性于一身，做到名实相符，真正带动农村经济发展。二是要大力发展民间非营利组织。主要包括社会公益、慈善类组织，比如老年人协会，计划生育协会，农村志愿者协会，金融信用合作组织等。三是要扩大综合农业协会试点范围。成功推广已有综合农协发展经验。四是要激活各类群众性组织，比如民事调解委员会，群众治安理事会等。

4.把发展壮大农村集体经济和加大国家对农村反哺力度结合起来。“巧妇难为无米之炊”是一个基本常识。农村社区管理需要一定的物质基础，其来源主要包括国家投入和村庄集体经济。国家投入部分主要是最基本的农村公共产品，比如农民社会保障，农村社区基础生产生活设施等。国家对农村从汲取到反哺的转变，为创新农村社会管理提供了新的契机。同时，地方政府还要鼓励农村因地制宜发展村庄集体经济。周建明等人的研究表明，尽管近年来国家对农业、农村的投入大幅增加，但是全国大部分的村级组织仍处于入不敷出，无法承担落实科学发展观各项建设要求的状态。他们继而指出，农村基层各项建设必须同时依靠国家财政和农村集体经济并重的“两条腿”走路[18]。发展农村集体经济，需要中央和地方政府出台支持和保护农村集体经济的具体政策文件，特别是对农村集体经济用于村庄公共产品部分应先免除部分税收。

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