同城化的宁镇扬舞步

■张 超

今后的宁镇扬同城化发展不仅仅局限于“同城化”，还必须加快“同城化”的开花结果，并且要使得果实的质量更高、绩效更大和作用力更持久。

8月1日起，宁镇扬三市交界区域已有6条公交线实现一卡通刷。

据悉，江苏省交通运输部门将构建以宁镇扬城际快巴和城市公交为主的公交体系，提供点点直达、站站停靠等多样化运输服务。通过整合三市公路客运资源，在开通宁镇扬城际快巴的同时，城市公交线路首末站将跨市相互延伸。

这是宁镇扬在同城化的征程中踩出的新鲜脚印。那么，宁镇扬同城化经历了怎样的演变过程？未来的发展方向何在？存在哪些推进的困境？都值得我们一探究竟。

从一体化到同城化

在2000年前后，南京都市圈培育的机遇较为成熟，一方面是南京市的总体实力在本地区十分突出，二是周边邻近中等城市如镇江、扬州、马鞍山、滁州、芜湖等也在加速发展。因此，2002年由江苏省建设厅牵头六市五区县的整体规划，南京都市圈规划正式出台。

2003年，由八个城市市长和国内著名专家学者出席的南京都市圈互动发展高层研讨会第一次会议在南京召开，就打破地区保护、加强联合协作以实现区域内商贸流通、信息流通及服务网络体系的畅通进行了专题探讨和磋商，发表了南京都市圈合作与发展宣言。

交通体系的快捷便利是都市圈发展最为关键的基础平台和条件之一。南京市作为南京都市圈的中心城市，积极推动了一批高速公路、铁路、港口等交通基础设施的建设。但为了加快南京都市圈一体化进程和交通体系建设速度，南京市出台了《南京城市总体规划（2007-2020）》，提出构建“南京一小时都市圈”，并把地理相连、文化相近、经济相依的宁镇扬板块确立为核心经济区和城市密集区，通过强化宁镇扬的城际合作、推进同城化来壮大和提升南京都市圈的影响力和辐射带动力。由此，南京都市圈和宁镇扬一体化的发展进入了快车道。

当然，宁镇扬的一体化和同城化在内涵、侧重点上是有差别的，也有一个渐进的深化和发展过程。

一体化的侧重点是加强人和物在各城市之间的顺畅流动，促进生产要素、商品市场的一体化，在内涵上使各城市间既地域相邻又相互补充和密切相关。

同城化则可以看作是在一体化基础上的更全面、更高要求地发展，各城市的企业、单位、市民之间不仅在经济领域，而且在社会、生活等重要领域，也实现制度、政策和环境的无差别化，并且空间距离的障碍将越来越小。

因而，在宁镇扬同城化发展过程中，如缩小时空距离、制度和政策的无差别化等方面，所遇到的困难更大，持续时间也会更长。

好在宁镇扬之间不仅空间距离短，城市规模和综合实力差距大且层次分明，而且同属一个省份，南京市又是江苏的省会城市，行政分割的阻碍易于得到最终解决。因而，宁镇扬同城化具有更大的可行性和较大的发展潜力空间。并且从周边的区域格局和中心城市的发展态势看，南京市与上海市、苏州市的绝对差距在进一步扩大，沿长江中上游的地区和中心城市也在迅速崛起，宁镇扬同城化发展在长期内已经成为一个必然趋势，在短期内也具有加快发展的内在要求和紧迫性。

新蓝图

为了加快宁镇扬同城化发展，2014年8月，江苏省政府发布了《宁镇扬同城化发展规划》。这一次规划与以往的最大不同点在于，提出了更高的发展目标，即到2020年，把宁镇扬基本建成具有较强活力和竞争力的国际性大都市区。

因此，今后的宁镇扬同城化发展就不仅仅局限于“同城化”，还必须加快“同城化”的开花结果，并且要使得果实的质量更高、绩效更大和作用力更持久。显然，未来所要建设的内容更多、着眼更细，所采取的措施也要更到位。

在城际交通体系方面，除了要进行更加密集的交通通道建设外，还将以郭庄站、栖霞站、龙潭站、高资站等为重点，加强都市区换乘中心的建设，增强宁镇扬内部各城市功能组团之间的客流转换功能，形成城市交通与城际交通衔接的重要节点，在宁镇扬内部打造发达、便利的交通中枢。

在经济和产业的区域整合方面，首次提出要建设一批跨界临港新城、临空新城和产业新城，具体的如加快建设仙林－宝华科学新市镇、龙潭－下蜀临港新市镇、汤山－黄梅休闲新市镇、湖熟－郭庄空港和六合－仪征等跨界新城，推进禄口－柘塘－博望新城建设。这些区域平台建设将十分有助于三市之间在经济和产业上合作与共建，有利于加快要素、市场的整合，有助于企业、产业的集中、配套和互补。

在社会和民生的同城化方面，首次提出要整合共享区域教育信息资源，推动基础教育资源统筹共享，统筹建设跨界地区幼儿园、中小学，甚至三市之间可相互招生；要共建共享医疗卫生服务，探索建立双方定点医院双向转诊机制、医保定点互认机制和急诊报销机制，三市市民的门诊、急诊病历“一本通”，三市（含省级）医疗机构部分医学检验、影像检查结果在满足一定条件下将实现互认，特别是基本实现医保定点医院可异地报销；实行公交IC卡、公园卡、博物馆参观卡、图书馆借书卡等“一卡通”。在社会和民生方面的同城化发展，将能更快促进三市之间人口和要素流动，大大增加居民的异地购房、居住、生活和娱乐。

在同城化发展目标上，首次提出到2020年，把宁镇扬基本建成具有较强活力和竞争力的国际性大都市区。这实际上就是表明，“同城化”不是目的而是手段，最终目的是要宁镇扬作为南京都市圈的核心区，建成在全国乃至在全世界范围内具有影响力和竞争力的大都市区。因而，未来就需要围绕这一目标进行努力和建设，关键是要通过同城化发展来加快要素流动、优化区域配置和扩大区域溢出效应，并以此来增强综合实力、提升经济活力、提高发展质量、造福地区民众，使得宁镇扬地区在要素集聚、科技创新、加工制造、生态建设、文化发展等方面具有较强的世界竞争力。

总之，《规划》不仅对“同城化”本身提出了具体要求和更大力度的实施举措，还进一步对“同城化”后的整体区域发展进行了目标设定，从而展现了未来宁镇扬同城化发展的一幅蓝图。

“难啃的骨头”

在江苏省委省政府的推动下，通过宁镇扬三市之间的相互协调，未来同城化发展的各项建设目标、任务和内容安排等，得到了较为全面、细致的规划与设计。应当说，在通往同城化发展的道路上，重要的、好吃的肉都吃了，剩下的都是一些难啃的骨头，一些挑战需要寻找合适的机会慢慢化解。

目前看，宁镇扬同城化发展主要面临三方面的挑战和困境，

一是在更为全面的同城化方面还存在一些障碍。如在医疗保险、退休工资、基本养老等方面，虽然在使用和结算上可以实现三市之间的自由转换，但三市之间在执行标准上仍有差距，这种差距是由城市之间收入水平、经济发达程度和公共财政支出状况所决定的，只要后者的差距还仍然存在或仍然较大，则前者的差距就会必然存在而难以在短期内消除。因此，对于这些问题，目前还只能正视差距和尽量做到自由转换。

二是同城化发展的行政障碍在逐渐消除但市场力量的负面影响难以消除。宁镇扬三市之间可能因为行政分割所产生的负面影响，在江苏省委省政府的重视和推动下，经过宁镇扬三市之间的相互协调，已经得到逐步的消除，经济、产业、民生等各方面的区域合作在《规划》都已经得到具体落实。但实际上，市场和民间自由决定的一些活动领域也可能产生一些不利于同城化发展的负面影响，特别是随着上海的吸引力越来越强、苏中苏北的不断发展，一些发展要素可能流向宁镇扬之外的地区，以寻找更好的发展机会。

三是同城化发展面临存量调整的难题。实际上，目前宁镇扬三市都已形成了自己的产业结构体系及其空间布局，其中，三市之间不乏存在结构同质、相互竞争和彼此冲突的关系。同城化发展的目的就是要实现资源优化配置和区域互补的格局，因而，随着同城化发展的进一步推进，究竟能在多大程度上影响已有的经济和产业布局，恐怕最终更多的是只能落实在增量调整的层面。即使如此也已经相当理想了，就如同《规划》中所提出的加强一批跨界临港新城、临空新城和产业新城的建设。