美国激励国防工业研发创新的主要做法及启示

■ 刘硕扬

保持21 世纪美国在全球的领先优势，是美国的战略目标。为实现这一战略目标，美国通过激励国防工业研发创新的方法，保持美国国防和军队建设的技术优势。认真研究美国的做法，吸取有益的经验，对于推动我国国防工业的创新发展，夯实“打胜仗”的技术基础，具有重要的借鉴意义。

一、美国国防工业研发创新面临的挑战

美国虽然有着世界上规模最大、技术水平最高、创新能力最强的国防工业，但进入新世纪，美国国防工业研发也遇到了一系列矛盾和问题，创新能力的提升同样遭遇到严峻的挑战。

（一）国防预算削减的约束

国防工业的研发需要强大的财力支撑，但是2008 年金融危机以来，美国经济复苏步履艰难，经济增长乏力，对美国国防预算产生了直接影响。美国国防部《国防预算绿皮书》提供的数据显示，2012 至2014 年，美国国防预算授权额连续呈下降趋势：2012 年为6445 亿美元，2013年为6209亿美元，2014年进一步下降到6151亿美元。更为严重的是，美国国防部预测，未来几年中，美国的国防预算授权额将进一步下降到5500 亿美元左右。国防预算授权总额的下降，直接导致美国国防预算中的RTD&E经费的变化。2012 年，美国国防预算中RTD&E 为720.34亿美元，2013 年为729.98 亿美元，但是到了2014 年则明显地下降到675.20 亿美元。RTD&E 的下降，必将对耗资巨大的国防工业研发创新产生巨大的约束，使财力资源的有限性与国防需求的扩张性之间的矛盾更加突出。

（二）全球安全环境变化的挑战

对于安全环境变化的判断和把握，是美国制定军事战略的前提和基础，也是美国推动国防工业研发创新发展的前提和基础。美国认为，21 世纪，全球安全环境不断变化：暴力极端主义者将继续威胁美国利益、盟友、合作伙伴和美国本土的安全；美国经济和安全利益与西太平洋和东亚到印度洋地区及南亚一带的发展息息相关，这种形势造成了日益严重的挑战；与朝鲜半岛盟友和其他地区国家有效合作，威慑与预防来自朝鲜的挑衅活动，有赖于美国在该地区的军事能力与态势的平衡；中国作为地区强权的崛起，将会从各个方面影响美国的经济和安全利益；在中东地区国防工作的重点是打击暴力极端主义和消除威胁，以及维持美国对盟友国家的支持；拥有执行网络间谍活动和网络攻击能力与企图的国家和非国家行为主体，可能会对美国的军事行动和国土安全造成严重影响；拥有宇航能力国家数量的增多，进一步加大了安全威胁。美国认为，全球安全威胁的变化，必然会对美国国防和军队建设提出一系列新要求，美国国家力量中的各个部分都必须加以适应，国防工业研发创新同样必须面对安全环境变化带来的挑战，满足这些挑战对于研发创新提出来的新要求。

（三）美军使命任务的不断拓展

基于对于国际安全环境变化挑战的判断，美军的使命任务在不断拓展。美国认为，为了保护美国国家利益，确保完成2010 年《国家安全战略》制定的目标，美军需要不断提高以下能力：打击恐怖主义和进行非常规战争的能力；进行威慑与击败挑衅的能力；突破对手封锁手段的力量和投送能力，特别是维持水下能力，发展、研发新型隐形轰炸机、改进导弹防御和继续提高重要太空能力；防止大规模杀伤性武器的扩散的能力；在网络与太空进行有效的行动的能力；维持安全、可靠和有效的核威慑的能力，等等。美国认为，提高上述能力，除了不断优化军队结构，还必须依赖工业基础为美军的能力提高提供强大的物质和技术支撑，这就要求美军必须不断提高国防工业研发创新能力。

二、美国激励国防工业研发创新的主要做法

创新是一个国家进步的灵魂，国防工业研发创新是推进国防和军队建设进步的灵魂。美国高度重视国防工业研发创新，采取多种手段，大力提高其国防工业研发创新能力。

（一）目标清晰，科学制定研发创新发展战略规划

“不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时。”环境规约战略，战略规定方向和任务。在推进国防工业研发创新实践中，美国着眼长远，科学制定发展战略，为推动国防工业研发创新提供了明确的目标和清晰的路线图。

为推动研发创新，美国出台了《国防工业基础转型路线图》。2012 年，美国又高调出台新版《国防战略指南》，强调依靠先进技术能力完成既定任务，彻底打破以平台为中心的行业划分思路，昭示了加快创新的战略意图和战略决心。2013 年10 月，美国国防科学委员会出台了《维持2030 年优势的技术与创新》报告。报告分析研究了“应对全球机会均等时代的关键投资机遇”、“通过迫使对手增加代价的策略达成优势的关键投资机遇”、“通过增强部队效能达成优势的关键投资机遇”、“避免技术落后的关键投资机遇”等重大战略问题，重点明确了卫星安防，用于定位、导航和定时的冷原子检测，在洲际距离上发挥作用的常规、经济上可承受手段，长航时、自主、网络化的无人潜航器，增强的垂直运输能力等2030 年前美国国防工业研发创新的重点领域，并明确提出了实现这些战略目标的具体路径。

所有这些共同构成了美国国防工业研发创新的顶层设计，使得美国国防工业研发创新始终走在一条有序的轨道上，极大地避免了盲目性，提高了创新的针对性和有效性。

（二）整体推进，全面提升国防工业研发水平

国防工业研发创新，是一项复杂系统工程。国家技术及工业基础水平、国防工业组织体系、国防工业与军队的关系、国防工业系统内部各企业间的相互关系，都会对研发创新产生影响。任何一块短板的存在，都可能影响到整个系统创新的推进。美国高度重视这个问题，积极进行国防工业调整，创新国防工业组织体系，推进国防工业系统整体创新。

冷战结束以来，美国对国防工业进行了两次重大战略调整。第一次调整是冷战结束后到克林顿政府执政时期，这次调整的标志是制定了《国防转轨战略》，提出了建立一个统一的“国家技术与工业基础”的战略目标。“9·11”事件后，美国对国防工业进行第二次战略调整，调整的目标是要构建“基于能力的国防工业基础”。经过两次重大调整，美国实现了国防工业创新发展与军队建设目标特别是军事需求目标的有机链接。而且，美国采取有力措施，对国防部长办公厅进行重大改组，扩大负责采办的副部长职责，促使国防工业研发与生产和国防采办体制紧密相连，搞好武器装备的供需协调和供需衔接。还组建若干协调机构，加强武器装备研发制造领域的内部合作。比如，成立了由专业化大公司组成的网络中心战工业联盟，专门负责召集工业界成员，加强相关领域方面的协调。美国还高度重视推进国防科研与生产之间的关系的协调，通过协调关系，激励整个国防工业研发的创新发展。比如，美国在考虑国防需要的同时，也兼顾对经济成本的控制，采用“最低批量订货”和“分阶段发展、螺旋式前进”的方法，保护国防工业的发展。

（三）多点发力，打出激励国防工业研发创新的组合拳

和平时期技术优势是威慑力量的关键要素。为保持技术优势，美国多点发力，打出了一套激励国防工业研发创新的组合拳。

斥巨资于国防工业研发创新。强大的财力支撑是国防工业研发创新的必要条件。在经济并不景气的情况下，2014 财年美国政府用于国防研发的预算总额仍然高达119 亿美元，其中在基础研究和应用研究方面增加了1 亿美元，投入29 亿美元进行高级研究发展技术以提高革新性的军事能力，在每个军事部门保持大概22 亿美元的研发创新投入。美国政府的巨额投入使得国防工业研发创新有足够的财力保障，对研发创新起到了重要的激励作用。同时，除了国防部和政府的资金支持以外，研发创新的开支来源还包括商业领域的研发基金和企业预留资金，以此来进行自身主导的独立研发。

利用竞争性市场操作的优势实现成本约束。美国经济对竞争的强烈偏好应用于国防研发时，促成了美国在军事装备上的领导地位。国防市场并不是以常规的商业方式运作的，特别是在研发阶段。在此阶段，利用竞争性市场操作的优势，引入有效竞争形式，能够有效实现成本约束，激励研发的积极性和主动性。实践证明，竞争利用得越多，越能够在研发创新上保持领先优势。研发阶段引入竞争，在短期来看也许会增加一定成本，但从长期来看，持续的竞争将会产生更高的绩效和资金、时间的整体节省，实现成本约束，有效激励创新，收到低成本高收益的成效。

大力推进“军民一体化”发展。美国重视军民融合国防科技创新体制机制的建设，重视利用民用技术优势实现军事优势。为加强国防采办过程中的军民融合，美国先后出台“先期技术演示”、“两用科学技术计划”、“小企业技术转移计划”、“联合能力技术演示”等多种计划和技术转移手段，有力推动了“军民一体化”进程，也激励了国防工业研发的创新发展。同时，有效利用军品民品创新的“溢出效应”也是美国采用的一种激励手段。美国在国防生产领域鼓励引进民用标准和规范，推广先进的生产组织方式和生产技术，充分利用民用科技工业成果，提高武器装备生产的规模化、标准化和协作化水平。这些措施，有力地推动了美国“军民一体化”的发展，也有效地激励了国防工业研发创新。

充分发挥地理集聚优势合作创新。实践证明，发挥集聚优势，是推动创新的有效做法。美国人精通此道，在许多州邻近大学研究中心和高科技劳动力资源富足的地方，都建设了研究园。美国为这些集聚的公司提供大量的激励措施，如税收优惠、利用孵化空间和费用分摊等。通过把这些园区建设在大学附近，既可以得到富足的劳动力资源，又可以得到那些想创业但又不想离开校园的教授的创意，真可谓“一石二鸟”。统计资料显示，在过去半个世纪的大部分时间，园区中的工业企业承担了60%～70%的国防部资助研发项目，政府实验室承担了大约20%～30%，高校承担了3%～5%。

颁布并不断修订法案保障研发创新。国防工业研发创新离不开有力的法律法规保障。为营造良好的法律政策环境，美国通过消除阻碍商业公司进行国防研发和阻碍国防部使用商业产品的法律和行政壁垒等方法，营造利于创新的氛围。美国出台了一系列的法案刺激创新，如《拜杜法案》、《国家合作研究法案》、《国家技术转移法案》、《小企业创新发展法案》等，这些法案的颁布和不断修订，从不同方面激励了研发创新，催生了突破性的技术，这些技术改变了各自的领域，对美国的国防做出了重要贡献。

三、美国激励研发创新做法对我国的启示

“它山之石，可以攻玉。”研究美国激励国防工业研发创新做法的目的是“择其善者而从之，其不善者而改之”，形成具有我国特色的国防工业研发创新激励模式和办法。

（一）凝聚共识，政府投入与私人部门投资相结合鼓励创新

建设巩固的国防和强大的军队，是全民族的事业，需要凝聚共识，打造政府投入与私人部门投资相结合来鼓励创新的有效机制。无论是中央政府还是地方政府，无论是企业还是公民，无论是军工企业还是私人部门，都应该高度重视国防工业研发创新。作为公共安全的提供者，政府不但应承担国防工业研发的主要投资者角色，还要采取各种措施积极鼓励私人部门投资。应充分认识到研发创新对装备性能以及国防综合实力提升的重要作用，认识到政府投资与私人部门投资相结合对鼓励创新的重要作用，认识到军工企业自主研发创新的重要作用，凝聚研发共识，打造多位一体、有利于研发创新的投入机制。

（二）军民融合，增强军品民品互相溢出效应促进创新

美国的经验告诉我们，推进“军民融合”，利用军品和民品互相溢出效应，可以有效地提高国防工业研发的效率和效益。应持续推进军民通用设施开放共享，大力发展军民结合产业技术创新战略联盟，推进军民两用技术创新基地建设，扩大军民融合的国家重点实验室建设范围。将国防工业的研发创新与经济建设中的科研创新结合起来，将国防需求贯彻于经济建设之中。这样做，一方面可以有效发挥军品研发创新成果对民品研发的溢出效应，另一方面也能有效利用民品创新成果对军品研发的溢出效应。

（三）经费保障，加大奖励力度并设立专项补贴激励创新

国防工业研发创新耗资巨大，具有很大的不确定性和复杂性。在市场经济条件下，企业作为经济实体，其首要目标是追求经济效益。在这两个因素的共同作用下，如果政府不提供充足的经费支持，无论是在位企业还是潜在企业，都会产生“搭便车”的想法，而不愿意进行国防研发活动。为激励企业进行研发创新，政府必须提供充足的经费保障，当然也要在一定的成本约束之下。可以采取事前补贴和事后奖励相结合的方式，设立专项补贴和奖励经费，对企业进行补贴和奖励，激励国防研发创新。

（四）修订法规，加强顶层设计和完善体制机制保障创新

研发创新离不开有力的政策法规保障。只有真正使研发者在研发过程中的责、权、利得到有效的法律和政策保障，使得整个研发工作有法可依、有章可循，才能有效地激励研发的积极性和主动性。因此，应以深化国防科技体制改革为牵引，以国家创新体系建设为依托，加强对国防研发创新的顶层设计，完善相关的体制机制，建立并不断完善相应的法规政策，规范研发创新活动进程，保障研发创新利益，推动研发创新有序、有效进行。

（五）加速转化，发挥创新对战斗力的推动作用实践创新

研发创新的最终目的是提高战斗力。因此，研发创新的转化就是科研创新成果转化为武器装备的提升进而提高战斗力的过程。要使研发创新成果能够得到有效转化，必须解决转化过程中存在的缓慢甚至停滞问题，解决转化方力量薄弱和转化中信息不畅问题，解决转化机构设置不科学和需求方条块分割的问题，采取需求拉动与能力驱动相结合、产学研相结合、资本与技术相结合的方法加速转化，切实发挥出研发创新的实践作用和现实意义，以研发创新推动战斗力水平的提升。

1、Office of the under Secretary of Defense：“National Defense Budget Estimate for 2014”

2、DOD:“Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense”

3、DSB: “Technology and Innovation Enablers for Superiority in 2030”

4、CBO: “Approaches for Scaling Back the Defense Department’s Budget Plans”