土地信托域外模式大观

□吴春岐 姜琰

信托制度最早起源于英国的“Use制度”。最初只是英国的一些教徒为了规避《没收法》，将其土地转让给其信任的第三人，并要求该第三人为了教会的利益管理土地，土地收益也归教会所有。随着经济的发展，英国土地信托的目的逐渐由关注静态的财产权益转变为关注动态的经营盈利和社会经济发展。19世纪中期，信托制度开始传入美国，后由美国传入东南亚等地区，并相继被一些大陆法系国家或地区移植。

西方的土地信托是在土地私有制的基础上建立起来的，这与我国土地公有制的基本国情大相径庭。其实从本质上看，西方理论强调的重点是：土地权利人应该对其权利具有完全的处分权，而只有具有这样的制度基础，土地信托制度才能发挥市场作用来合理配置资源。因此，针对我国农民享有的土地承包经营权、宅基地使用权，如何让其作为用益物权的占用、使用、收益和处分的全部权能真正被赋予农民，并建立相关制度对权利人自由地行使权利予以保障是我国面临的重要课题。

美国：通过受益凭证聚集土地开发所需资金

美国虽然不是信托最早起源的国家，但却是当今世界信托业发展最迅速的国家。美国土地信托模式存在三方当事人，即开发者（委托人）、信托机构（受托人）和市场投资人，三方当事人中两两存在法律关系。

信托模式可以基本概括为：首先是开发者将自有或购买的土地信托给信托机构，双方签订信托契约，信托公司即享有信托土地的土地所有权；其次，信托公司发行土地信托受益凭证，并由委托人销售该受益凭证给市场投资人，受益凭证代表对土地所有权（信托财产）的受益权；再次，信托机构将信托土地出租给开发者，开发者利用销售受益凭证所得的资金开发经营土地，同时，要支付信托机构土地租金；最后，受托人用收取的租金给市场投资人支付固定报酬，并用剩余租金买回受益凭证。

这种土地信托模式的特点在于，通过向市场投资人销售受益凭证聚集资金的方式，解决了土地开发经营过程中需要大量资金的难题。在降低个人投资风险的同时，也让市场投资人有机会在利润丰厚的土地产业分得“一杯羹”。美国的土地信托模式在运行过程中，政府参与的环节较少，可以减少政府运用行政权力牟利的可能性。而且，这种模式有效地弥补了市场调节的不足，使得某些土地的价值因某些原因低于市场价值时，能够得到补偿。

但有一个问题值得注意，美国在立法上承认一个财产可以存在两个所有权，体现在信托中，即为信托财产可以享有双重财产所有权，既有普通法上的实质所有权，也有衡平法上的名义所有权。这种双重财产所有权使土地信托中很多看似矛盾的问题迎刃而解。但我国物权法一直坚持“一物一权”原则，这是在学习借鉴许多国家信托模式时必须注意的问题。

日本：租赁型土地信托更受欢迎

虽然英美法系的双重财产所有权制度与大陆法系国家的物权法观念相冲突，但信托还是以其显著的优越性被许多大陆法系国家引入，最为典型的就是日本。日本土地信托是土地所有者（委托人）与信托银行（受托人）就土地信托事项达成一致后共同签署土地信托协议，信托银行从管理和使用该土地的收益中获取信托红利。

日本土地信托包括出售型和租赁型，前者是指委托人将信托财产委托给受托人出售，受托人因此取得相应的报酬，在扣除其他相关手续费用后，委托人取得剩余的出售所得价款；后者是指受托人无权处分信托财产，在信托关系存续期间，受托人应定期给付委托人信托利益，信托终了时，委托人收回土地所有权。

在日本，土地信托一般多为租赁型。该种土地信托模式和美国的土地信托模式有相似之处。租赁型土地信托模式存在三方当事人，即土地所有人、信托机构和建筑公司。三方当事人之间也是两两发生关系。先是土地所有人与信托机构间形成土地信托法律关系，信托机构享有土地所有权，土地所有人则享有信托受益权。之后，信托机构与建筑公司签订建造协议，并支付相应的建造款。建筑物建造完成后，信托机构通过出租建筑物收取租金，扣除信托协议中约定的报酬和各种税费后，将剩余的租金交付土地所有人。信托法律关系终结后，土地所有权归受益人享有。租赁型土地信托模式中的土地所有人在信托关系存续期间若有资金需求，可以随时将信托受益权部分或全部转让给他人，这一点与美国的土地信托模式不同。

日本土地信托业能够迅速发展成熟，配套法律法规的完善起了举足轻重的作用。日本信托业一开始发展就走上了法制的轨道，有着健全的信托法制和完备的信托法规，关于土地信托方面的法律法规也很全面。除了《信托法》《信托业法》这些基本法律、《土地信托法》特别法外，日本还颁布了一些配套法规，并且在一些规定其他事务的单行法中也存在着土地信托法律规范。

其他国家和地区的土地信托制度

法国：土地信托关系主要是在家庭农场与农地整治公司间发生的。其中，家庭农场的规模比较大，而且土地归私人所有；农地整治公司是由政府专门设立的，通过参与市场竞争购买家庭农场的土地。法国法律对土地方面的规定比较严格，明确规定家庭农场的土地只能发展农业，且土地只能由一人继承或者受让，同时对土地出租的租金设定限制。这样严格的法律规定保障了法国农用地的数量与质量，确保土地在市场竞争中能以合理的方式、合适的价格规模化、集中化流转。

荷兰：以家庭农场为土地的主要经营方式。考虑到本国特殊的国情，荷兰法律规定：土地在市场上流转时，政府享有优先购买权。同时，荷兰政府投入大量资金用于改良土壤、扶持农业科技、发展农业教育、建立完善的农业合作社组织等方面。

我国台湾地区：受“平均地权”的三民主义思想影响深远，农地改革亦不能例外。为了鼓励农地流转，台湾地区放松了对土地所有者身份的限制。为了健全农业服务机构，台湾地区建立了完善的农业合作社。

国外土地信托模式对我国的启示

我国实行土地公有制，农村土地归集体所有，这与西方发达国家土地私有制截然不同，但这并不意味着我国不能实行土地信托。我国可借鉴其他大陆法系国家的信托法，由委托人享有信托财产的所有权，而受益人享有信托财产的受益权。这样，信托财产的所有权在形式上归属委托人，但在实质上归属受益人，在不违背现有法律制度的前提下实行土地信托。

成立农村土地信托机构。无论是在英美法系国家还是在大陆法系国家，土地信托都不单单是委托人和受托人之间建立的法律关系，都需要有特定的机构参与其中。我国也应该设立特定的土地信托机构，使其在土地信托中发挥以下作用：对土地的经营状况进行跟踪分析，如果发现经营状况出现问题，可以及时采取有效的措施化解危机，减少农户土地信托流转的风险；跟踪监管土地信托后土地农业用途有无改变，一经发现实际使用者改变土地用途的立即制止；多渠道、多形式汇集和传递土地信托流转信息，提供信托咨询服务，协调纠纷；对土地的投资状况、投资前景进行整理分析，为信托土地登记机关等相关部门提供参考资料。

建立农村土地信托风险基金。农村土地信托存在一定的风险性，为了更好地保护受益人的利益，减少其面临的风险，可以由政府出面建立农村土地信托风险基金。该风险基金一部分由受益人从收入中缴纳，另一部分由政府从拨付农业建设的款项中抽取专项资金缴纳。该风险基金应交给专门金融机构管理，在受益人同意的前提下，可以用此风险基金参与银行理财、资产信贷等风险性小又具有一定收益性的金融活动。当然，此项风险基金的管理和运用必须接受受益人、政府等社会多方面的监督。更进一步，受托人也可以与保险机构合作，衍生出新的保险品种，在增加受益人土地信托收益的同时，降低受益人的投资风险。

健全相关政策法规。我国于2001年通过的《中华人民共和国信托法》，更多是关于信托制度宏观上的法律规定，内容比较宽泛，实际操作性不强。对土地信托的具体规定更是少之又少，像土地信托流转双方权利义务的确定、信托收益的分配等基本问题都欠缺法律的明文规定。国家现行政策鼓励农村土地以信托流转的方式改变传统的经营模式，这就要求，与土地信托相关的土地管理法、担保法、物权法等相关法律作出相应的调整，农民可以用耕地、宅基地等农村土地进行抵押贷款，以解决土地信托所需巨额资金问题。与此同时，我国应借鉴美国、日本等国家关于土地信托的立法经验，尽快对土地信托进行专门的立法。当然，我国进行农村土地信托的时间不长，经验比较有限，在条件还不成熟的情况下，可以先以单行条例的方式对土地信托流转制度加以规范引导，弥补《中华人民共和国信托法》中的不足，等到土地信托发展到一定规模后，再制定专门的土地信托法，为土地信托提供全面的法律保障。

落实农村土地信托的优惠政策。我国土地信托尚处于初级探索阶段，农民对土地信托的接受程度不高，土地信托的资金问题依然棘手，土地信托在实行上还面临着诸多方面的阻碍。农村土地信托的发展，需要国家在金融、财政、税收政策等方面扶持与鼓励。从金融政策上讲，明确服务农村土地信托的金融主体，由农村信用社承办商业性业务，由农业发展银行试点开展土地金融业务，待条件成熟后再设立专门的农地金融机构等都将是行之有效的方式。在财政支持上，从拨付农村经济建设资金中抽出一部分专项资金投入农村土地流转、对初期响应号召进行土地流转的农民给予经济补贴、对土地流转后脱离土地的农民提供养老保险等，促进农村土地信托流转的顺利进行。通过信托渠道来合法地减少税收支出，本来就是信托诞生的原动力之一，也是世界通行的惯例。在税收政策上，可以减征土地经营所得税、免征土地流转税费等税收优惠政策降低土地信托成本，调动信托当事人的积极性。