节约集约用地 促进可持续发展

□辉县市国土资源局局长 张敏

近年来，随着经济的持续增长，各地重大建设项目用地供求矛盾异常突出，给国土部门带来了既要保资源又要保发展的双重压力。以我市为例，省政府每年下达新乡市的年度计划指标仅约6000 亩，分解到我市的用地指标每年不足500 亩，而我市实际用地每年超过2000 亩。2010年以来，新乡市调整用地政策，用地指标不再向县市区下发，主要保障重点项目用地，这样就使得我们必须创新工作模式，解决用地指标供需不足的矛盾。为此，我市坚持“规划引领节约集约、挖潜创新提升节约集约、制度设计保障节约集约”的原则，科学编制规划，围绕产业集聚区建设、城市建设、新农村社区建设三个方面，全面推行土地节约集约，着力保障经济社会可持续发展。实践证明，节约集约用地是解决用地供需矛盾的重要手段。

一、规划引领、科学实施、产业集聚促进节约集约

科学的规划可以促进资源的可持续高效利用。我市在重点项目落地过程中，坚持重点引导，促进新上项目进入产业集聚区，带动结构调整和转型升级。具体工作中，我市按照土地利用总体规划、城市规划、产业集聚区规划“三规合一”的总体布局，将城市与产业集聚区连接部的城中村改造与集聚区发展相结合，推进产城互融。我市产业集聚区为“一区两园”，即洪洲、城西两个产业园，规定所有新上项目，凡具备条件的必须进驻产业园区。我市坚持不占用耕地的原则，利用太行山前冲积扇形成的荒滩地，规划建设了7.87 平方公里的洪洲产业园,既实现产业集聚，又体现节约集约，实现保护资源和保障发展的双赢。在城西产业园区，对闲置和低效利用土地的企业采取“腾笼换鸟”措施，盘活存量，增加单位面积产出。我市先后关停落后企业57 家，利用节约出的土地重新吸引新项目入驻。目前，已盘活落后污染企业闲置土地5200 亩，入驻中小企业14 家，单位面积土地产出率由过去的10 万元提高到现在的150 万元，提高了土地节约集约利用水平。

产业集聚不是项目集聚，我市在做好规划的同时，严把准入关，积极推进标准厂房建设，工业项目只要符合条件，必须建设以二层厂房为主的标准厂房，实现了土地节约集约。近年来，全市共建设标准厂房25 万平方米，入驻企业297 家，限额企业65 家。

我市实行论证核地、分期供地、提高用地门槛等方法促进土地节约集约利用。一是提高用地门槛。明确把节约集约用地作为招商引资的重要内容，把注册资本、投资强度和亩均产出等作为供地条件，规定总投资3000 万元以下、用地规模15 亩以下的新增工业项目不单独供地，高能耗、低产出和科技含量不高的项目不供地。二是执行论证核地方法。规定所有项目的选址和论证，由国土部门牵头，会同市发改、环保、规划等相关职能部门和专家论证后确定供地计划。严格执行建设用地定额指标和土地投资强度指标“双控”制度。凡是预审未通过的，发改部门不立项，国土部门不供地。三年来，我市先后被核减的项目200 余个，面积2600 余亩。三是坚持分期供地原则。对一些分期实施的大中型工业项目，实行“整体规划、总量控制、分期供地、限期开发”的原则，预留规划用地范围，按照实际到账资金和生产建设进度进行分期供地。仅2012年全市通过分期供地调控的企业达37 家。

二、内涵挖潜求发展，城市建设出形象

城市建设是一个区域经济发展的缩影，城市形象直接影响投资者的投资意向。我市在城市建设中，参考全国各地的旧城改造经验，没有走“摊大饼”、建立新城的外延扩张道路，而是大刀阔斧地推进城中村和旧城改造工作，走出了一条“内涵为主、外延为辅”的新型城镇化发展道路。“内涵为主”是指在原有基础上拆旧建新，将人的居住范围控制在2002年的规划范围内，保证了城镇化不“化”出界，充分利用现有空间发展城市。“外延为辅”是指在县城周边废弃地上发展工业，尽量不占或少占耕地。通过“内涵式”的发展，我市在土地节约集约利用的基础上，实现了居民有序向小区聚集、企业有序向工业园区聚集，聚人聚财聚物，呈现出“三化”联动、和谐发展的良好态势。同时，在城区范围内，我市积极探索城市地下空间的综合开发利用，与市防空办等部门合作，科学编制城市地下空间开发利用专项规划。自2008年以来，我市共规划实施20 个“城中村”改造项目。截至目前，城区24 个村庄中19 个进行改造，完成拆迁470 万平米，竣工450 万平米。改造完成后，可盘活存量土地2600 亩，处置闲置土地1465 亩。

近三年，我市16 个标志性工程顺利建设，35 个小区建设快速推进，16 个小区竣工投入使用，塑造了良好的城市形象。我市在新乡各县（市）率先实施了城市集中供热工程，小区内的学校、超市、卫生室“双气”等配套设施完备，绿地率超过35%。很多小区还建有游园、休闲广场和水系景观，城市面貌发生了历史性变化，并被评为“中国宜居宜业典范县”。我市“内涵为主、外延为辅”的城市发展道路被称为“辉县模式”，受到了国土部、省委省政府等各级领导的高度评价，原国土部部长徐绍史、河南省委书记郭庚茂曾亲临我市调研，并给予充分肯定。在河南省城乡建设现场会上该模式被作为典型在全省予以推广。

三、农村土地节约集约，新农村社区建设如火如荼

长期以来，农村存在有新房无新村、户均占地面积大、建房抢高等严重浪费土地资源的问题，因此，新农村社区建设成为土地节约集约利用工作的重要一环。我市采用将相邻几个行政村整合起来，在原有村址或荒滩地上统一规划、建设配套设施完善的新农村住宅社区的方法来推进新农村社区建设。社区周边有工业园区，方便群众就近就业。节约出的土地，或用来搞公共基础设施，或归村集体用于发展产业，或复垦为耕地。

我市有540 个行政村，经过调研论证，先期规划新农村社区63 个，涉及全市22 个乡镇和街道办事处，整合完成后预计可节约土地59911 亩。其中，省批城乡建设用地增减挂钩项目15 个，涉及社区12 个共26个村庄，建成后可节约土地2035 亩，节地率40%以上。截至目前，全市列入土地综合整治的小区有14 个，完成后可增加有效耕地面积11579 亩。

通过推平山头建起的裴寨社区，不仅没有占一分耕地，而且对旧村进行了拆除复耕，还整理出600 亩土地发展高效设施农业，解决了600 余名农民的就业问题。利用荒山荒坡建设的常春社区，节省耕地780 亩，在社区周边规划建设的“农民创业园”，入驻企业10 余家，解决了2500 余人的就业问题。在拆除旧村基础上建成了南李庄社区，不仅节约了70 亩土地，而且将社区160 间门面房全部留作村集体财产，每年村集体可增加收入200 多万元。利用节约集约出来的土地建设服务中心和家居建材城，每年可增收300 多万元，提供就业岗位500 余个。我市通过在社区附近大力发展农民创业园和高效农业，促进农民群众就近就业、充分就业，有效改变了农民的生产生活方式。新农村社区建设不仅解决了农村建设用地不足的问题，而且在很大程度上解决农民创业和农民增收的问题，在提高农民生活水平和农村土地节约集约利用上做出了有益探索。