论行政许可之告知承诺制的完善

艾义贵

行政许可在合理配置社会稀缺资源、预防危害社会的事件或者行为发生方面发挥着重要作用。但是，我国行政许可制度面临着种种问题，如效率低下、权力腐败等，因此，对我国的行政许可实施方式进行改革创新势在必行。告知承诺制对于促进政府转变职能，创新行政管理方式，从源头上预防和治理腐败，建设符合市场经济要求的法治政府具有积极意义。告知承诺制发展到目前，以上海和昆明为代表的地方政府积极探索和实践，制定了一系列规范性文件,为告知承诺制的推广实施积累了一定的经验。但是，在立法和实践中，告知承诺制仍面临着一系列的困境。

一、告知承诺制的实施困境

近几年，为响应中央政府行政审批制度改革，转变政府职能，打造服务型、廉洁型政府，提高行政效率，方便申请人取得行政许可，一部分地方政府正在积极探索实践告知承诺制度。但是，告知承诺制作为一项发展历程较短的新制度，在创新行政许可实施程序的同时存在不可避免的缺陷。

（一）极易损害第三人的合法权益

从告知承诺制的实施机制来看，申请人向行政许可机关申请行政许可并在被告知所要具备的条件后，明确向行政许可机关做出承诺，行政许可机关则无条件批准申请人的行政许可申请，从而使申请人具备从事相关经营的合法资格，其是否确实符合取得行政许可的条件只有待日后的行政许可机关对申请人进行实地监督检查时才可确定。在行政许可机关实施事后监管检查之前，申请人是否真正符合从事相关经营的法定条件完全基于申请人向行政许可机关做出的承诺。如果申请人的信誉较差，向行政许可机关做出的是虚假承诺，则与其进行业务往来、购买其产品或者接受其服务的第三人的合法权益极易受到侵害。例如,某公民自身的卫生条件达不到经营餐饮业的标准,但是当其在向行政许可机关申请餐饮经营许可证时向行政许可机关虚假承诺自己已经达到了从事餐饮经营的卫生标准,那么在其门店内进行消费的公民的健康极易受到侵害。如果申请人的责任能力较差，则合法权益受到损害的第三人几乎不可能得到相应的赔偿。

（二）行政许可机关有规避责任之嫌

传统的行政许可实施中，行政许可机关对行政许可申请既要进行形式审查也要进行实质审查，既要进行事前审查也要进行事后审查，既要对申请人是否符合条件、标准和要求进行审查，也要对其审查结果负相应的法律责任。如果申请人不具备相应的资质，而行政许可机关却授予其从事相关经营的法律资格，则其上级机关或者其他监督机关就要追究做出行政许可决定的行政机关和相关工作人员的法律责任。《行政许可法》第2条规定：“行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”法条中的“依法”则要求行政机关依照相关的法律、法规、规章、标准等,对申请人是否符合相关规定进行审核,包括对行政许可申请项目的形式性审核和实质性审核。同时，《行政许可法》第34条规定：“根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”各位阶的规范性文件中均有对申请人向行政许可机关出具的申请材料的实质性内容进行审查的相关规定。但是，告知承诺制是一种纯粹的形式审查，对申请人申请行政许可相关材料的真实性仅由申请人负责，而行政许可机关不再承担材料真实性的法律责任。如果申请人本身条件并不符合申请相应行政许可的条件，那么其在执业的过程中极易损害与之交互的第三人的合法权益，并且由此造成的损害完全由申请人负责，行政许可机关不负任何法律责任。

（三）对申请人的法律救济规定不全面

西方有一句著名法谚：无救济即无权利。告知承诺制在制度设计上赋予申请人在向行政许可机关做出明确的承诺后即可获得相应的行政许可权，有权领取相应的行政许可证件并进行相应的经营，其权利具有易受侵害性。不可否认且难以避免的是，在告知承诺制实施中当申请人做出承诺后，行政许可机关拒绝向申请人授予行政许可或者怠于向申请人授予行政许可情形的发生，从而侵害申请人合法权利。虽然各地告知承诺制取得了较好的社会效果，但是关于告知承诺制的相关立法却对告知承诺制中申请人的合法权益的救济规定不够全面，主要是依靠上级行政机关和监察机关对告知承诺制的实施情况进行监督。上级行政机关虽然对业务流程比较熟悉,但其对下级行政执法案件的具体情节往往缺乏了解；监察机关和行政许可机关是同级,可能会对具体情形比较熟悉,但是对业务操作缺乏了解。因而有待对告知承诺制度的法律救济体系进行构建，争取对申请人的权利进行最全面、最充分的法律救济。

二、对完善告知承诺制的建议

告知承诺制度的完善是研究告知承诺制度的目的之所在，也是为了破解行政许可之告知承诺制现实困境的因应之法。因此，我们应当从历史和现实的考量中研究完善告知承诺制的解救途径和方式，使告知承诺制理论得以完善，为现实中告知承诺制的实施提供现实可行的指导。完善告知承诺制关键就是要解决其制度设计上的法律缺陷，健全其运行机制。

(一)加快社会信用体系建设

欧美发达国家在企业设立过程中较多实行备案制，而我国到目前为止在中央层面的立法中，当公民、法人或者其他组织向工商行政管理部门申请设立企业时，行政许可机关仍要对申请人的书面材料进行事前的形式审查。究其原因，主要是欧美国家有完善的社会信誉审查体制。告知承诺制作为我国传统行政许可实施方式与西方发达国家的行政许可实施方式的中间产物，要想在我国发展推广必须有完善的社会征信体系。改革开放已经三十余年，我国政府也深深认识到公民、企业等社会主体信誉的重要性。党的十八届三中全会《决定》中提到我国要建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信。《2014年国务院政府工作报告》中同样强调要加快信用体系建设，推进政府信息共享，推动建立自然人、法人统一代码，对违背市场竞争原则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。当申请人向行政许可机关申请授予某种行政许可，尤其是重大或重要的项目时，行政许可机关必须事先审查申请人的信誉，从而保证申请人向行政许可机关所作承诺的真实性和有效性。

（二）加强对告知承诺制申请人的事后监管

现行行政许可法不仅要对申请人提交给行政许可机关的材料进行事前审查，也要对申请人提交材料的真实性进行事后的监督检查。行政许可机关通过对申请人获得行政许可后一定期限内进行监督检查，保证申请人向行政许可机关提交的申请材料的真实性，对不符合条件的申请人可以责令其改正，对拒不改正或整改后仍不符合条件的可以撤销行政许可。传统行政许可正是依靠行政许可机关的事前和事后、形式和实质审查，在方便申请人快速取得行政许可的同时保证申请人符合取得行政许可的法定条件，进而保护第三方合法权益，维护市场秩序。但是，告知承诺制将对申请人申请材料真实性的法律责任由行政许可机关承担转为完全由申请人承担，行政许可机关不再对申请人的申请材料进行事前审查，申请人向行政许可机关做出承诺后即可取得市场准入资格。不可否认，有些信誉较差的申请人做出的承诺是不真实的，不符合取得相应行政许可的法定条件，缺乏从事相关经营的技术条件或者责任能力，与之进行交互的第三人的合法权益极易受到侵害。为了保护第三方的合法利益，维护市场秩序，行政许可机关应当加强对申请人的事后监督检查。在授予申请人行政许可后一定期限内进行事后监管，对其承诺内容是否属实进行实地检查核实。如果发现申请人的实际情况与其向行政许可机关做出的承诺内容不符，行政许可机关应当要求其限期整改，如果整改后仍不符合取得行政许可条件的，行政许可机关应当依法撤销已经做出的行政许可决定。如果申请人在不符合条件的情况下实施行政许可直接关系到公共安全、人身健康或者生命财产安全事项的，行政许可机关可以在一定期限内不再对该申请人授予该项行政许可。

（三）明确告知承诺制实施中对申请人的法律救济

当申请人向行政许可机关做出承诺后，行政许可机关应当依法做出授予申请人行政许可的决定。如果申请人认为自己的合法权益受到侵害可以寻求救济，对告知承诺制度的法律救济应当最大限度地与传统行政许可成熟的救济途径相衔接。基于与传统行政许可救济制度的对接和行政许可机关向申请人做出的承诺行为为具体行政行为的确定性，当申请人认为自己应当获得行政许可而行政机关不授予或怠于授予其行政许可，或者行政许可机关违法撤销已取得的行政许可时，申请人或行政相对人可以通过以下途径寻求救济。第一，向行政许可机关陈述、申辩，当行政许可机关对申请人进行事后监督检查从而认为申请人的实际情况并不符合其对行政许可机关做出的承诺并据此撤销行政许可。申请人认为行政处罚不当时，可以向做出行政处罚的行政许可机关陈述、申辩。第二，向行政监察机关控告，行政监察机关作为行政系统内的监督主体，有权对行政机关及其工作人员的行政执法活动的合法性进行监督检查。当行政许可机关在告知承诺制的实施过程中有违法行为时，行政监察机关可以纠正其违法行为，并对相关责任人依其违法情形做出相应处理。第三，向行政许可机关的上级行政机关申请行政复议。当申请人认为自己的合法权益受到行政许可机关的侵害时，可以向其上级机关申请复议，由其上级行政机关对行政许可机关行政许可行为的合法性与合理性进行审查。第四，向人民法院提起行政诉讼，作为公民权利救济的最后手段，人民法院的救济具有权威性、独立性和终局性。司法机关可以就行政机关的具体行政行为的合法性进行审查,包括行政机关应当履行法定职责而消极不履行的。行政许可机关的承诺行为作为行政机关的具体行政行为，当申请人达到法定条件、标准后，如果行政许可机关不予做出承诺或者怠于做出承诺，申请人可以向人民法院提起行政诉讼。同理，当行政许可机关撤销行政相对人的行政许可时，如果行政相对人认为行政许可机关的撤销行为违法，行政相对人同样可以向人民法院提起行政诉讼，由法院对行政许可机关的具体行政行为合法与否进行司法审查。第五，向行政许可机关申请国家赔偿，当申请人向行政许可机关承诺后,行政许可机关不予或怠于向申请人授予行政许可，或者行政许可机关在后期的监督检查中违法撤销行政相对人的行政许可证从而损害了申请人或者行政相对人的合法权益时，应当赋予其申请并获得国家赔偿的权利。

[1]肖北庚．走向法治政府［M］．北京：知识产权出版社,2006．

[2]李孝猛．告知承诺制及其法律困境［J］．法治论丛 2007，1：87．

[3]Hart．The Concept of Law［J］．Oxford University Press，1961,1．

[4]袁曙宏，杨伟东．论建立市场取向的行政许可制度［J］．中国法学，2002，5：63．

[5]十八届三中全会．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定．

[6]2014年国务院政府工作报告．