欠发达地区农村老年贫困现状及贫困防治政策体系研究

严佩升

摘要：通过实证调查，对欠发达地区农村老年贫困的现状作了深入分析，在此基础上构建出了防治农村老年贫困的政策体系，包括老年保障政策、卫生健康政策、老年基础设施和服务政策、老年法律法规政策及老年贫困防治支持保障政策，并对各项政策提出了针对性的完善措施。

关键词：老年贫困；农村；政策体系

中图分类号：C942

文献标识码：A 文章编号：16749944（2014）06023704

1 欠发达地区农村老年贫困的现状分析

本文以云南省大关县作为欠发达农村地区的代表，通过对其贫困老年人口生活现状的调查，作出如下分析。

1.1 物质生活难以维持

老年人为了维持生活，即使晚年也不得不从事繁重的体力劳动。被访者中，有59.4%的老人仍然要参与田间劳作，有76.6%的老人收入主要靠自己劳动所得和子女提供。老人随着年龄的增长，劳动力逐渐丧失，导致老人的收入来源的不稳定性，现金用度不足，消费层次低，有的甚至基本的物质生活也难以维持。

1.2 鳏寡孤独废疾者生活自理能力差

在被访老人中，不乏鳏寡孤独废疾者。这部分老人，或者老来无伴，生活孤独；或者子女不在身边，出现老年家庭空巢化；或者身体残疾，行动不便。这些老人生活自理能力差，有的甚至已失去自理能力，他们缺乏家人的关爱，无人照料。农村地区服务设施相当缺乏，养老护理体系也没真正建立起来，急需建立起一个“老有所养，幼有所教，贫有所依，难有所助，鳏寡孤独废疾者皆有所养”的养老护理体系。

1.3 健康状况令人堪忧，医疗设施差

老年人身体各项器官开始衰退，抵抗力下降，患病率高，健康自评中超过一半的老人认为自己患病较重，身体状况差。加之，许多老人仍要从事繁重的体力劳动，身体常常受到器伤、摔伤、扭伤等意外伤害，这些身体外伤也成为影响老人身体健康的主要因素。另外，医疗设施差，医疗费用高，调查中有6.2%的老人生病无处治疗，或者卫生院等医疗机构离家太远，有35.7%的老人因为支付不起昂贵的费用迫使病后不去就诊。有病无处治、不敢治，医疗观念滞后现象普遍。

1.4 合法权益得不到保障，遭歧视、排斥、虐待现象时有发生

在调查中，我们发现，家庭生活中子女把需要赡养的老人视为累赘和包袱。日常生活中，老年人不能同其他家庭成员享有同等的待遇；在感情上，家人漠视老年人的情感需求；在社会上，歧视老年人的现象也不鲜见。对老人排斥、歧视甚至虐待老人，使老年人感情上受到伤害，精神上遭受创伤，合法权益得不到保障，严重影响晚年生活。目前，我国在对老年人合法权益保护的法律支持上，只有一部《中华人民共和国老年人权益保障法》，随着老龄化的加剧，由此引发的各种问题也日益增多，该法已不能适应时代的需要，如何使老人的合法权益得到充分的保障已成为目前迫切需要解决的问题。

1.5 精神文化生活低值化，主要表现为活动内容单一，设施简陋

由于经济发展不平衡加之历史的原因，在欠发达农村地区老年文化活动设施简陋，特别是一些村缺乏适合老年人开展文化活动的场地。访谈中一些老人和基层干部反映：由于各种条件限制，村里缺少资金和可利用资源，老年文化活动设施不够，从而导致闲暇活动内容单一，难于满足老年人对文化活动的需求。另外，被访老人文盲率高达74.7%，这也是导致农村老年人文化生活贫乏且低值化的重要因素。

1.6 心理问题突出，主要表现为抑郁、孤独、焦虑等心理问题

在调查中我们发现，有的老年人精神麻木，行动迟缓，表现出明显的抑郁、孤独、焦虑，甚至老年痴呆症等心理问题。这与老人的经济现状和子女的关爱有密切关系，经济困难的老人，天天为生活犯愁，易出现焦虑的症状；丧偶或独居的老人，有心事无处说，无处解闷，易出现郁闷、寂寞的心理症状；空巢家庭的老人，缺乏子女的沟通和照顾，也容易出现上述心理症状。

1.7 传统的家庭养老模式亟待完善

在欠发达的农村地区，传统的家庭养老模式仍然占优势，但却不能为老人晚年生活质量提供完全的保障。走访中发现，在家庭养老的模式中，有的老人能生活幸福，安度晚年；有的老人只能维持温饱；有的老人却受到虐待。对一些家庭养老中出现的不良现象，农村基层组织基本采用调解的方式，几乎不用法律手段去解决，老人的生活质量依然得不到保证。另外，传统的家庭养老形式，缺乏互助共济性，只供养自家老人，不是自家事，一般不去过问，致使一些无子女的独居老人，生活更是凄惨。

2 欠发达地区农村老年贫困防治政策体系的设计思路

政策因素对老年贫困的形成起着至关重要的影响。区域政策的不平衡、扶贫机制的缺失、政策的执行落实不到位等均会诱发农村老年人的政策性贫困，最终将进一步加深农村老年人的贫困程度。基于此，本文从政策的角度构建了欠发达地区农村老年贫困防治体系。

2.1 构建老年贫困防治政策体系的视角

2.1.1 不同年龄段老年贫困人口视角

基于农村老年人口在不同年龄段贫困发生率的不同，可将农村老年贫困防治政策体系构建为：低龄老年贫困防治政策，中龄老年贫困防治政策，高龄老年贫困防治政策。

2.1.2 不同角色视角

目前，政府、相关部门、社会、家庭、个人等均是老年贫困防治的参与者，其中各个参与者所扮演的角色各不相同，所起的作用也不同。政府及相关部门扮演主导角色，在政策的颁布、执行及实施中作用至关重要；社会为老年贫困的防治提供必要的大环境，以及基础设施等物质保障；家庭和个人是防治老年贫困的最直接力量，是解决老年贫困问题的根源。相应的老年贫困防治政策体系：政府农村老年贫困防治政策，社会农村老年贫困防治政策，家庭及个人农村老年贫困防治政策。

2.1.3 政策结构视角endprint

政策的制定与实施要符合其科学性，所以对农村老年贫困防治政策体系的构建应包括以下几个政策组成：农村老年贫困防治政策主体，农村老年贫困防治政策执行保障政策，农村老年贫困防治监督、评价与反馈政策。

2.2 农村老年贫困综合防治体系

综合上述不同视角对欠发达农村地区老年贫困防治体系构建的初探及对现行相关政策的评价，形成由以下政策构成的综合防治体系：养老保障政策、卫生健康政策、老年基础设施和服务政策、老年法律法规政策及老年贫困防治支持保障政策（图1）。

3 欠发达地区农村老年贫困防治政策体系的内容

3.1 养老保障政策完善建议

3.1.1 养老保险制度

各级财政应当按财政收入比例建立相应的财政投入机制，提高对农村老年人的保障水平，做到应保尽保；对于养老保险资金建立专门机构管理，在合法的基础上不损坏老年人利益的基础上，可以委托基金管理机构进行投资以提高收益，严格做到专款专用；对于不太了解养老保险的农村老年人口，还应加大宣传力度，让老年人充分认识到新农保的功能，增强老人的参保意识。

3.1.2 农村部分计划生育家庭奖励扶助制度

受我国独生子女政策的影响，最早响应政策的那部分农村夫妇已逐渐步入老年，这部分夫妇为我们的人口政策的顺利实施作出了应有的贡献，同时也承担了一定的风险，政府应尽量让这部分老年人群的养老无后顾之忧。

对于我国农村部分计划生育家庭的奖励扶助制度应进一步完善。首先要降低扶助准入条件，扩大奖励扶助面，提高奖励标准，让更多的模范执行计划生育政策的人受益；其次要注意保持以往计划生育法规和优惠奖励政策的连续性，避免因实施奖励扶助引起其他方面的矛盾和问题；最后政府应对计划生育工作做得好且财政比较困难的县区，实施政策及资金倾斜。

3.1.3 农村五保供养制度

首先应加大公共财政投入，统筹使用各类资金，进行分层保障，分流供养，确保其供养标准不低于当地平均生活水平，多部门应密切配合，共同帮扶；其次敬老院应根据本院实际情况和院民的身体健康状况，适当发挥其“造血”功能，发展一些副业，以副补院。

3.1.4 农村低保制度

加快农村最低生活保障制度的法制建设，尤其是对于低保对象的审核，要严格把关，调查到户，做到公开公正。尽量减轻贫困地区县村级财政的支付压力，积极探索新的筹资途径，可鼓励、引导企业、社会团体及个人捐助。在筹资额扩大的基础上，将更多的贫困群体纳入低保范围，逐渐缩小贫困面。对于农村老年贫困群体除了给予物质保障外，还应在精神上给予慰藉，丰富其文化，让鳏寡孤独者精神上有所寄托。

3.2 卫生健康政策完善建议

3.2.1 医疗保障制度

首先，对于新农合的实施，政府起着主导作用，应加大管理支持力度，既要加强对新农合实施流程的组织管理，又要加强对工作人员和相关部门的管理监督；其次，对于老年人口的医疗费用的报销，应尽量简化其程序，可借鉴城镇和国外实行一卡制或者使医院与患者脱离利益关系等措施来简化流程；最后，针对农村老人看病难的问题，应增加农村的卫生资源。如，可以适当引进农村当地户口的医学院毕业生，给予优惠政策，让他们扎根农村。

3.2.2 医疗救助制度

首先，在农村地区加强对政策的宣传，增强其透明度，使贫困对象均能享受到政策的优惠；其次，对于目前制度存在的漏洞，要积极采取措施加以完善。比如对于救助标准的的划分，可以根据救助对象的贫困程度的不同划分出多条救助线。救助方式可将以前的事后救助改为事中、事前救助，增加政策的人性化。又如，在救助的申报程序上也可以尽量简化，既可节省人力还可节省救助资金；再次，还可将医疗救助与新型农村医疗相结合，加强民政部门与卫生、社保等部门的合作，同时还应加强医疗救助与慈善机构的衔接。

3.3 老年基础设施和服务政策完善建议

3.3.1 养老服务设施

首先，大力支持在农村贫困地区发展各类养老机构，引导和支持社会力量以独资、合资、合作、联营、参股等形式，新建、扩建或在原有其他设施基础上改建适宜老年人集中居住、生活、护理的养老机构；其次，相关部门应对养老机构提供多种帮助，如床位建设和运营补贴、就业专项资金补助、小额担保贷款和贴息支持、定点医疗管理、税费优惠等；最后，结合老年人特点，充分考虑老年人生活、医疗护理、休闲娱乐的需求，以经济条件和身体状况较好的老年人为主要服务对象，重点选择交通、旅游、文化环境条件较好的地方，引导和支持社会力量投资开发各类老年人颐养新村。

3.3.2 老年优待政策

各级老龄工作委员会和涉老优待职能部门要积极发挥作用，抓好优待工作在农村地区的落实。规范服务，加强管理，督促各优待服务场所、设施和窗口设置优待标识，公布优待内容，建立健全信息反馈和监督机制，设立服务和监督热线，及时受理，依法解决好举报和投诉问题，确保老年人真正得到优待。在农村地区广泛采取普法宣传、媒体宣传、活动宣传等多种形式，加强老年人优待法规政策的宣传和敬老养老助老道德教育，增强优待单位、服务人员以及社会各界在农村地区的敬老维权的意识和自觉性。

3.3.3 老年教育文体政策

在欠发达的农村地区，老年教育基本尚未涉及，所以首先应从建立老年教育工作队伍开始入手，加强农村老年教育队伍工作的建。其次应加强硬件建设，建立健全规章制度和科学的管理运行机制，还应重视教材建设，制定规范的教学大纲，使老年教育成为农村老年人老有所学、老有所养的重要阵地，丰富他们的精神生活。

3.4 老年法律法规政策完善建议

农村老年工作千头万绪，情况复杂，不能搞一刀切，要因地制宜。建议在农村建立老年人协会，对农村退休问题、医疗保障问题、文化娱乐问题等统一规范、组织实施。做好这些工作有利于农村社会稳定，促进农村经济发展。endprint

制定相应的原则或实施办法使《老年法》中的一些原则条款具体化，做到有法可依，有章可循。建议设立养老保险法、老年医疗保险法、老年社会救济法、老年事业发展法、家庭赡养法等，从社会各个层面保障老年人的合法权益。同时，明确老年法执法主体，解决编制、经费方面的瓶颈，加大执法力度。

3.5 防治欠发达地区农村老年贫困支持保障政策

3.5.1 发挥政府主导作用，加强组织建设

各级政府部门及老龄工作委员会成员单位，要发挥各自的职能，重视老龄工作，将其纳入部门工作规划。建立和完善老龄工作部门，合理预算编制，配备干部，抓好老龄工作干部队伍建设，通过多种形式加强对干部政治和业务素质的提升。

3.5.2 保证资金投入，加快体制创新

将老龄事业纳入各地区的国民经济和社会发展计划，逐步增加对老龄事业的财政投入。大力推进老年福利事业社会化、产业化和法制化进程。在坚持政府主导，加大对老年福利事业投入的同时，充分运用市场机制，动员社会各方面力量广泛参与，尤其应引导和鼓励民营资本和国外资金的注入。将一定比例的彩票收益用于发展老龄事业，并不断扩大彩票的发行规模。

3.5.3 加大宣传教育，为老龄事业的发展营造良好氛围

充分利用政府的宣传资源，如广播、电视、网络、报刊、杂志等加大对老龄事业的宣传力度，对典型的助老爱老先进事迹、老年政策、法律法规进行宣传教育，营造一个利于老龄事业发展的良好社会氛围。可把敬老、养老、助老等传统美德写入教材，把老年法等法律法规纳入普法教育，增强公民法律意识。

3.5.4 建立监管和评估机制

完善老年事业监督管理体制，各地各部门按要求制定具体实施方案，全国老龄工作委员会及相关部门执行督促检查任务。建立有效的评估机制，及时奖惩，分阶段对各项政策的实施情况进行评估。

参考文献：

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[4]李委沙.消除农村老年人口贫困的路径探讨[J].江汉论坛，2008（12）.

Study of Current Situation of Rural Elderly Poverty and Poverty

Prevention Policy in Less Developed Areas

——A case study of Daguan County， Yunnan Province

Yan Peisheng

（School of Management， Zhaotong College， Zhaotong 657000， China

）

Abstract： This article conducts a deep analysis of the current status of rural elderly poverty in less developed areas through empirical investigation. Based on the analysis， it builds a policy system of prevention and control of rural elderly poverty， including old age security policy， health policy， infrastructure and service policy， laws and regulations policy and support policy for the elderly poverty prevention， and provides the improvement measures for these policies.

Key words： elderly poverty； rural area； policy systemendprint