“省管县”改革进行时

郭林涛

2014年1月1日起，邓州、汝州、长垣、固始等10个省管试点县（市）正式由省接管。这场发轫于2004年5月份的“扩大部分县（市）管理权限”探索，自此迈出重要一步。半年多过去，“省管县”新婆媳关系如何？按照中央“有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”的要求，又探索了什么新路？聚焦“省管县”，探访他们“升格”后的发展故事，具有一定现实意义。

追根溯源，“省管县”26年前就已开始试水。据公开资料显示，1988年，海南省就率先建立了独具特色的省直管县行政管理体制。此后20多年来，浙江、江苏、广东、河南等18个省份也陆续推行了扩权强县或财政省直管县改革，为省直管县体制改革提供了可供借鉴的经验。

众所周知，目前普遍存在的市管县体制形成于改革开放初期，当时的地区行署或地级市管理周边几个县，“市管县”做法由此产生。中央、省、县三级行政机构，逐渐演变成了中央、省、市、县、乡（镇）五级。在国际上较普遍的财政分税分级制度安排不超过三级，而我国存在五级，弊端是增加了政府机构，导致行政审批层次繁杂，形成了中国特色的“效率漏斗”和 “财政漏斗”现象，大大降低了行政效率，导致行政成本上升，妨碍了政府层级间沟通的速度和公共管理的绩效。同时，县里财政收入又被市里截留，转移支付资金也不能直接到位，须等市里“二次分配”。譬如，当县里要向省里请示或汇报工作时，须先通过市里审查和推荐，市里是“二传声”；当市里要发展经济又要截留县级资源，靠行政手段对下“抽血”、对上截留，市里是“二当家”。县里就像一个 “小媳妇”，在省、市两个“婆婆”间周旋。不仅累，心气也不顺。在家庭关系中，向来最难处理的恐怕就是婆媳关系。一个婆婆，媳妇就难当，两个婆婆，媳妇更难当。尽管省、市两地都是“好婆婆”，不是“恶婆婆”，但得罪哪一个都不行。媳妇还是有苦难言，心里盼着“多年的媳妇熬成婆”。终于，随着各地“简政放权”的呼声越来越高，“省管县”改革自是必然之举，呼之欲出。

县域经济的活力是“放”出来的，不是“管”出来的。在原来省、市两个“婆婆”的严密管理中，工作程序重叠，难度加大。“媳妇”在很多方面瞻前顾后，难以展开拳脚大干一番。所以，如何进一步激活当地的县域经济活力，省直管县才是治本之策。从目前河南10个省管试点县（市）来看，基本上实现了省直管，文件、会议直达，财政及各项指标直达，实现了更快捷紧密的沟通衔接，工作效率更高，工作干劲也更大。而从多个省份推行的省直管县改革情况来看，这种改革成效也十分明显，得到了公众认可。但这一改革总体仍处在探索阶段，仍显“羞羞答答”、力度不够，且存在财政体制改革与行政体制改革不同步，省与县权限对接困难、有效约束机制缺乏等问题。如目前遇到一些部门为利益“放小不放大，放虚不放实”，或者本应直接向省直厅局申报的事项，同时又得向省辖市对口单位申报，形成“一文两报”。没有真正做到“人权下放、财权下放，有效改变中间环节的梗阻”。 所以，下一步，人事权改革是一大关键。如果县级政府的干部人事权还是由市一级政府掌控，那么，明处的财政权还会受到暗处的人事权的牵制，同时还会造成县市之间的矛盾，无法落实县一级的事权。为了避免这一问题，河南省发布的改革意见就明确，“直管县”党委直接受省委领导，向省委负责并报告工作。这一做法值得借鉴。

十八届三中全会《决定》也提出：“将进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这为“省管县”改革提供了更大的政策支持，也为多管齐下打破省直管县改革“僵局”提供了更大动力 。

2014年是改革博弈的关键窗口期。此前在国务院常务会议上，李克强总理不止一次“聚焦”改革的执行力。 2014年3月19日，李克强态度坚定地说：“我跟你们‘交个底，（简政放权）这个任务难度很大，但必须完成！希望我们的一些同志，不要贪恋手里那点小小的权力，阻碍政府工作的大目标。那样做得不偿失。”自古以来，改革都会不同程度遭遇习惯势力阻挠，“省管县”改革也不例外。有学者就直言不讳指出：“中国实施市管县有几十年历史，由此形成的利益权力集团，是改革的一大阻碍。”的确，在某些人心目中，一旦“省管县”，原来的隶属关系立马变成“邻里关系”，内心“削权恐惧症”长期作祟。因此，要推进“省管县”，重要的是改变官员的权力观和价值观，同时也需要省一级拿出更大的敢于改革的决心与勇气，需要更大程度地创新，敢想敢试。

2012年11月，党的十八大再次提出，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。这些都显示了中央推行“省直管县”的政策信号，“省管县”改革步伐已悄然加快，自此进入“快车道”。但这并不意味着要全盘推进“省管县”。我国幅员辽阔，各地条件参差不齐，在改革问题上不能搞“一刀切”，操之过急，而应该循序渐进，因地制宜。“省管县”最终代表的是行政机制改革的方向，且行且珍惜！让每个老百姓都能享受到“省管县”带来的实惠，这才是“省管县”的初衷和目的。在这一点上，决策者应该有更多的探索和作为！endprint