智慧城市助力上海新型城镇化建设的几点思考

陆晶晶

【摘 要】 智慧城市是实现新型城镇化的重要途径之一。本文回顾了上海的城镇化历程，客观评价了当前上海城镇化面临的问题。通过介绍新型城镇化和智慧城市的相关概念，论述了两者的关系。最后从上海的实际情况出发，从重视规划设计、促进产业升级、提升服务管理、加强生态建设等四方面探讨了智慧城市促进上海新型城镇化建设的路径。

【关键词】 智慧城市；新型城镇化；上海

The thinking on improving the construction of Shanghai's new-type urbanization with the concept of smart city

Lu Jing-jing

(Shanghai Urban Planning and Design Research Institute Shanghai 200040) 

【Abstract】 Smart city is one of the most important ways to achieve new-type urbanization. The paper reviews the development of Shanghai's urbanization, and evaluates the current problems. After introducing new-type urbanization and smart city, the relationship between those two concepts is discussed. Finally, based on the practical situation of Shanghai, the ways of improving the construction of new-type urbanization with smart city is put forward from four aspects, including emphasis on planning and design、promotion of industrial upgrading、improvement of service and management, and enhancement of ecological construction.

【Key words】 Smart city;New-type urbanization;Shanghai

1. 引言

（1）城镇化是一个国家实现现代化的必经之路。自改革开放以来，我国的城镇化建设进入了快速发展的阶段。截止2011年底，全国城镇化率已经超过了50%，而上海，作为全国经济最为发达的地区之一，城镇化率已接近90%，高于世界发达国家城镇化率80%的平均水平［1］。与此同时，党的十八大和之后的中央经济工作会议正式提出“新型城镇化”的概念。与传统城镇化不同，新型城镇化重点强调“以人为本”，“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。因此，无论是从国家层面，还是从上海自身发展的要求出发，改变传统发展模式，探索新型城镇化的发展道路，对上海今后的社会经济发展都有着至关重要的意义。

（2）“智慧城市”这一概念最早由美国IBM大中华区首席执行总裁彭明盛于2008年提出［2］。经过前几年的探索和积累，国内智慧城市建设在近两年开始迅速发展。目前，国内已有上百个城市提出建设智慧城市，北京、上海、宁波等城市更将其作为城市未来发展的重要战略，并纳入城市发展“十二五”规划中［3］。智慧城市通过充分运用新一代信息技术，可以实现信息化、工业化和城镇化的深度融合，全面提高城镇化质量，为新型城镇化建设提供了具体抓手。因此，智慧城市建设在上海推进新型城镇化的进程中是必然的、也是恰逢其时的一个选择。

（3）本文将通过回顾上海城镇化建设的历程，分析当前上海城镇化面临的困境与问题，并从智慧城市的角度出发，探讨相应的解法，旨在为上海新型城镇化建设提供一些启示。

2. 上海城镇化发展历程和主要问题

2.1 城镇化建设的演进。

（1）上海新城建设的理念最早可追溯到1940年代后期的“大上海都市计划”，该计划的编制引进了当时国外先进的规划理念，提出了“区域规划”、“卫星城”等概念。虽然该计划最后未能实施，但对之后上海总体规划的编制产生了深远的影响。

（2）1958年，上海市域面积调整后，为结合郊区工业的发展，上海开始规划一批卫星城镇，先后规划建设了闵行、吴泾、安亭、松江、嘉定等5个卫星城。1970年代末，又增加了金山和宝山两个工业卫星城。

（3）1986年，上海市城市总体规划提出了建设和改造中心城、充实和发展卫星城的基本思想，确定了构建“中心城——卫星城——郊县小城镇——农村集镇”4个层次组成的城镇体系。

（4）为适应1990年代后社会的快速发展，上海于1994年开始启动新一轮城市总体规划的编制，并于2001年获国务院批复。《上海市城市总体规划（1999～2020）》确定了市域空间上“多轴、多层、多核”的结构。

（5）在“十五”期间，上海重点开展了“一城九镇”的试点工作，即在99版总规中确定的11个新城和22个中心镇中选择了松江等9个新城作为试点。2004年起草的《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》明确了上海市域城镇体系为“中心城、新城、新市镇、居民新村”四个层面，并重点对新城和新市镇这两个规划层面进行了研究。

（6）“十一五”期间，在总结“一城九镇”试点工作经验的基础上，按照“三个集中”的要求，明确提出了市域“1966”城乡规划体系（即1个中心城、9个新城、约60个新市镇、约600个中心村）。同年编制的《上海市城市近期建设规划（2006~2010）》则具体落实了“1966”城乡规划体系的基本内容和工作框架。

（7）最近的“十二五”规划纲要中进一步明确了“把郊区放在现代化建设更加重要的位置，推动城市建设重心向郊区转移，以新城建设为重点，深化完善城镇体系，加快推进新型城市化和新农村建设，率先形成城乡一体化发展的格局”。纲要中提出分类建设7大新城，原规划9个新城中的闵行和宝山似不再被定义为新城，而是作为中心城的连绵地带进行发展［4］。

2.2 上海城镇化建设的发展瓶颈。

经过五十多年的建设，尤其是“十五”和“十一五”的快速发展，上海郊区城镇已经成为城乡体系中的重要组成部分，发挥着疏解中心城人口、支撑郊区经济等主要作用。截至2008年底，上海9个郊区的常住人口已接近全市的一半，郊区GDP总量占全市的37%，郊区工业总产值占全市的65%。虽然郊区城镇化建设取得了巨大的成绩，但受限于传统的发展模式，在城镇化过程中上海同样面临着城市外延扩张占主导、人口城镇化落后、居住环境质量提升慢以及区域化差异扩大等一系列问题。正视郊区城镇建设的诸多问题和发展瓶颈，是探索新型城镇化建设路径的基础和前提。

（1）城镇发展差异化较大，城乡体系结构有待完善

新城之间空间差异较为显著，对人口的集聚能力差异性较大。如在9个新城中，闵行和宝山由于紧邻中心城，人口规模迅速扩张，其中，闵行新城人口已达到百万规模。而“十一五”期间确定的三个重点发展的新城嘉定、松江和临港，其人口聚集程度却远低于宝山和闵行。一些离中心城较近的新市镇，因为城市辐射作用，人口迅速增长，甚至超过了部分新城。如2010年川沙镇、梅龙镇的人口已超30万，而同时期的临港和金山两个新城人口仅约20万［5］。郊区城镇的人口导入能力随着其与中心城距离的增大而降低，导致近郊区成为人口集聚的重点地带，远郊城镇人口集聚效果不理想。

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（2）郊区城镇发展联动性不足，轨道交通网络有待强化

上海的郊区城镇，作为全市城乡体系中的重要节点，担负着连接中心城、辐射长三角的承接作用。但从实际发展情况来看，郊区城镇更多强调与中心城的联系，服务于自有的行政区划范围，而与长三角的发展联动性不足，与长三角邻近县市更多呈现出一种水平竞争而非分工协作的关系，难以实现互动发展的良性格局。从轨道交通方面来看，目前每个新城仅1条轨道交通联系中心城，每条线路设站较多，至中心城的运行时间需一个小时左右。而在高铁快速发展的时代，长三角各城市依托高铁网络已拉近了与上海中心城的时空距离，通勤时间仅需半小时至一个小时。郊区城镇的区域优势正在消失，在当前新的发展背景下，需重新找准定位，依托自身优势，提升吸引力和竞争力，实现可持续发展。

（3） 土地资源利用效率低下，产业发展绩效有待提高

上海过去一轮郊区城镇建设是以土地的快速消耗和蔓延式扩张为标志的，这种扩张式、粗放式的城镇发展模式导致人口城镇化长期滞后于土地城镇化。相对于快速扩张的用地，土地利用效率却不容乐观。上海郊区新城或新市镇的周边或内部一般都有一定规模的产业园区作为城镇发展的推动力。例如，临港为国际物流与保税物流集聚区，松江依托大学城和市级工业区，成为多功能的教育研发服务集聚区，嘉定则以国际汽车城为核心，建立汽车服务集聚区［6］。从用地结构看，目前工业用地在郊区城镇建设用地中的比重已经超过了50%，但不少新城、新市镇的工业园区产业结构落后，产能低下，土地处于低效利用状态。2011年郊区新市镇产业绩效仅为19.6亿元/平方公里，远低于全市工业园区62.6亿元/平方公里的平均水平［5］。

（4）郊区公共服务设施配套不足，对人口吸引力有限

公共服务设施是城镇和谐发展的重要保证，也是吸引人口集聚的关键因素。但长期以来，上海的大量优质公共资源，如医疗、教育等，均集中在中心城，郊区新城、新市镇必备性的公共服务设施水平与中心城相比仍有较大差距。这一方面是由于配置标准的不同，郊区城镇仍按“区县域行政中心”的标准配置公共服务设施，另一方面则是由于城镇基础设施建设资金缺口大所引起。城镇化速度过快，融资渠道有限，导致郊区城镇的科、教、文、卫等公共设施配置不足、建设滞后。这也在很大程度上弱化了对人口的吸引力。

3. 智慧城市的内涵以及与新型城镇化的内在联系

3.1 内涵和特征。

目前，智慧城市并没有特定的、唯一的定义，从不同的角度和视野出发，对其都有不同的理解。总的来说，智慧城市包含两层涵义。一是“智”，即从技术角度出发，利用互联网、云计算等新一代信息通信技术，通过监测、分析、整合、优化现有资源，构建以政府、企业、市民为主体的交互、共享平台，对城市的高效运营和管理作出智能响应，形成安全、便捷、高效、绿色的城市形态。二是“慧”，即从人文角度出发，以信息技术为手段，运用人的智慧尽可能的优化配置城市的各种核心资源，更好的管理城市，实现城市的可持续发展。

智慧城市的主要特征有以下几方面：

（1）信息资源更加充分全面的互联互通。

信息化是智慧城市的基础，通过分布在城市各个重要设施、公共环境中的传感系统，以及城市中的个人、组织等系统，实现城市海量数据的实时监测、收集和存储。这些数据可以通过城市的宽带网络在线连接起来，实现物联网和互联网系统的充分连接和融合，帮助用户更全面的分析、解决问题。

（2）城市管理更加科学化、精细化。

在数据交换和共享的基础上，以政府、企业、居民为核心构建公共管理与服务的应用平台，从而实现城市资源共享共用。城市管理者可以通过公共平台，实现不同部门之间的协同办公，降低办公成本，提高城市管理效率。另一方面，通过综合分析城市各个系统的运行数据，可以更加全面地评估城市运行情况，尤其在突发事件发生时，可以制定更为科学合理的决策。

（3）社会服务、生活品质明显提升。

智慧城市的建设促进了新一代信息技术在不同社会领域的应用，智慧教育、智慧医疗、智慧交通、智慧能源、智慧水网等系统的建设使得公共服务的便捷性和高效性得到明显提升。通过“智慧化”的服务平台，公众可以随时随地获得所需的信息和服务，这不仅降低了社会运行的成本，还在很大程度上提高了城市居民的生活舒适度，有助于城市的健康发展。

3.2 智慧城市与新型城镇化的关系。

智慧城市与新型城镇化的提出基本在同一时期，两者在概念上虽然有所区别，但在本质上却是一致的，都强调以人为本，以人和自然的和谐共处协调发展为核心，全面提升社会经济水平。

（1）智慧城市是实现新型城镇化的重要支撑。

与传统城镇化相比，新型城镇化不再依赖土地财政和“摊大饼”的发展模式，而是以产业升级、结构调整作为新的经济增长手段，城市建设过程中更加重视生态文明的建设和城市管理水平、服务能力的提高，不断提升城镇化的质量内涵。智慧城市以信息技术为核心，通过构建公共信息平台，在资源共享的基础上，让普通民众享受城市智慧化所带来的成果，提高生活的便捷性，构建美好社会［7］。另一方面，将信息化融合到产业中，实现产业升级，提高生产效率，保障城市的可持续性发展。因此，智慧城市是实现新型城镇化的重要支撑。

（2）新型城镇化是智慧城市建设的重要载体。

智慧城市在我国的实践还多属于概念构建期，对其理解也局限于物联网、互联网、云计算等技术层面。因此，在智慧城市的建设过程中出现不少问题，例如，重建设，轻规划，缺乏顶层设计，存在信息孤岛，条块分割问题严重，相关政策法律缺失，市场机制不够健全等［8］。这些问题通过单纯的智慧城市建设是无法解决的，必须结合新型城镇化进行统筹考虑，从全局规划的角度出发，合理分配社会资源，完善社会管理体系。因此，新型城镇化是保障智慧城市健康发展的重要载体。

4. “智慧”背景下的上海新型城镇化建设

4.1 上海建设智慧城市的技术基础。

（1）信息基础设施接入能力加强。

“十一五”期间，新增光纤到户覆盖180万户以上家庭，全市家庭宽带用户互联网平均接入带宽升级到4Mbps以上。对中心城区和郊区490万有线电视用户实施NGB网络改造，使有线电视网络具备提供高清电视、高速数据接入和语音等三网融合业务的能力。增加宏基站和室内覆盖系统建设，基本实现全市1Mbps以上无线宽带覆盖。大力推进全市公共场所、服务场所的WLAN建设，全市重要场点WLAN覆盖达80%以上。

（2）通信枢纽建设加快。

国际通信能力实现跨越式增长，在上海登陆的国际海光缆总数达6个系统、10条海缆，系统总容量超过4Tbps。推动基础电信运营商进一步优化城域网络结构和国际通信系统建设，国际和国内互联网出口带宽分别达到450Gbps和2000Gbps。

（3）功能服务能力有效提升。

加强功能服务型基础设施建设，为大力拓展存储、转发、灾备、高性能计算等网络增值业务发展做好基础支撑工作。互联网数据中心（IDC）和数据服务园区实现规模发展，运营服务模式不断深化，IT服务外包模式初步形成。积极推进超级计算中心四期建设，提升应用服务能级，拓展应用服务领域。

（4）三网融合平台建设继续完善。

以三网融合相关网络建设为基础，建设和完善相关管理平台。至2011年，基本建成IPTV和手机电视集成播控平台，实现与国家监管平台、内容传输分发平台的对接。深化拓展IPTV、手机电视、基于有线网络的互联网接入等试点业务。至2011年，本市IPTV传输试点业务平台支撑容量超过200万户，手机电视分发试点业务平台支撑能力提高到满足3600万用户需求，建成支持100万有线电视用户规模的融合多媒体通信平台。

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4.2 智慧城市为新型城镇化破题的路径探索。

目前，上海已经基本具备建设智慧城市的技术基础，而如何将智慧城市的理念融入新型城镇化建设中，解决上海现阶段城镇化发展瓶颈，实现城镇化建设质的飞跃，是今后上海在城乡建设中所需要重点考虑的问题。

（1）重视智慧规划，加强顶层设计。

智慧城市的建设不仅是技术层面的问题，更是关乎全局性的规划和管理问题。对于上海众多的新城、新市镇来说，每个城镇的区位、现状条件、发展水平等都有所不同，在“智慧化”的过程中，一方面要结合城市总体发展目标，另一方面要根据每个城镇自身条件，从全局出发，统筹考虑，避免重复建设和资源浪费。由于智慧城市建设将使得生产、生活的方式发生巨大变化，在很大程度上也会影响城市空间布局，因此在规划过程中，可以引入“智慧规划”的理念，通过参数设定和方案比选，选择一个最适宜未来发展的模型［9］。

（2）发展智慧产业，提高生产效率。

上海土地资源紧张，郊区的城镇建设用地中工业用地所占比重较大，但工业用地单位产出低下，土地利用效率不高，是上海在产业转型中必须解决的一个问题。信息技术因其适用领域广泛的特征，可以与不同产业相融合，通过信息化手段，对产业的各个环节进行改造升级，降低产品成本，提高生产效率。另一方面，物联网、云计算等信息技术本身也可以形成一条大规模的产业链，从上游的软件开发产业、传感器设备制造业到中游的物联网服务业、下游的数据处理、信息管理产业，这些产业都可以成为当地城镇新的经济增长点，为城镇发展带来持续动力。因此，通过发展智慧产业，可以大幅度提升土地产能，实现产业转型升级。

（3）注重以人为本，提升管理和服务。

上海郊区城镇发展差异化较大，紧邻中心城的城镇无论在人口数量还是发展水平上都相对较高。这一方面得益于中心城的辐射优势，另一方面也与远郊地区的服务管理水平较低不无关系。要解决这个问题，提高远郊地区的人口吸引力，除了要加强基础设施等硬件条件外，还要加强社会服务和管理等软件条件的建设。智慧城市，通过现代化的信息技术，可以缩小时空距离，均化服务管理能力。智慧政府、智慧医疗、智慧教育、智慧交通等系统的建设，可以大幅度减少城市中各种物质和能源的投入，实现经济效益高、资源消耗低、环境污染少的新型城镇化［10］。

（4）加强生态建设，提高城市宜居度。

在快速城镇化过程中，上海也不可避免的出现了各种城市病：空气污染、垃圾围城、耕地矛盾、水体污染、生态退化等。上海地处江南水乡地区，郊区城镇具有优于中心城的环境特质。在城镇建设过程中，需要特别注意对当地具有生态价值的绿化、农田、河道、林地等资源的保护，创建一个适宜居住的环境。通过各种先进的感知技术、网络技术及信息技术构筑物联网体系，实施监测、过程控制、预警预报，提高环境管理决策的水平和能力，推动各类环境问题的有效解决。另一方面，智慧环保还可以通过信息公开等手段，增强公众监督和参与力度，促进企业节能减排的改造，从各个方面提高城市的环境质量。

5. 结语

上海的城镇化建设已经到了从外延式扩张阶段向内涵式效率增长阶段全面转变的时期，需要借助智慧城市，实现向新型城镇化的转型。本文对新型城镇化和智慧城市的内涵、特征等进行分析，研究了两者的内在关系，并从智慧城市建设的角度出发，对上海目前城镇化所面临的问题，提出了相应的解决方案。

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［文章编号］1619-2737（2014）06-28-850

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