招标代理机构的作用分析

周洁

【摘 要】 随着国家有关部门法律法规的完善，招标人对招标代理机构也提出更高要求，协助招标人做好审查工作及在“代理”工作实践中的问题。

【关键词】 《招标投标法》；《标准施工招标文件》；资格审查工作；思考

Analysis of the role of bidding agency

Zhou Jie

(Suqian Jian Wei Engineering Consulting Co., Ltd Suqian Jiangsu 223800) 

【Abstract】 With the improvement of relevant laws and regulations of the country, the tender for bidding agency also put forward higher requirements, assist the tenderer to do the review and issue a "proxy" work practice.

【Key words】 "Bidding";"Standard construction tender documents";Eligibility review;Thinking

目前，《招标投标法》已颁布实施近八年，越来越多的项目法人都认识到通过招标进行采购的必要性和招标在工程建设中的重要作用。自觉按照《招标投标法》的要求，委托招标代理机构组织招标。同时，随着国家有关部门法律法规的完善，招标人对招标代理机构也提出更高要求。

1. 全面、准确理解《招标投标法》的立法目的，帮助招标人减少决策失误

（1）招标投标就其实质上讲，就是合同法中规范的承诺和要约，属于私法范畴；但是，在社会主义市场条件下，由于这种承诺和要约涉及到第三者即社会公共利益，因此必须从程序上加以规范，从而又带有公法的性质。这样，对这种特殊的承诺和要约就必须在合同法之外制定一部新的法律予以规范，从某种意义上说，这就是《招标投标法》立法的由来。

（2）我国著名法学家江平先生指出：“一部完善的程序法可以使一项重要的决策失误率降到最小处，也可以使经济管理完善化，使产生腐败的漏洞降到最少处”。

（3）作为一部程序法，《招标投标法》规定了招标、投标、开标、评标和中标各阶段的程序性规则，其核心是其要约和承诺在公开的条件下以公正的态度和诚信的原则通过法定程序选择最公正的结果。换句话说，是通过法定程序“帮助”招标人减少决策失误；通过政府监管，“管住”相关人，保证程序公正，结果公平防范腐败。

（4）招标人在代理工作中的权利源自招标人的委托授权。因此代理机构应充分运用《招标投标法》赋予招标人的权利，组织好招标投标全过程的工作。

（5）《招标投标法》赋予招标人三项决策权和六项程序工作权利。

（6）三项决策权是：自主选择招标代理机构、对潜在投标人进行资格审查和在评标委员会推荐的候选人中决定中标人。

（7）六项程序工作权是; 发布公告、编制招标文件（澄清）、踏勘现场、主持开标会议，依法组建评标委员会、签发中标通知书等。

（8）此外，在决定中标人签订合同时，招标人还有权要求中标人缴纳履约保函。

（9）招标代理机构的代理工作实说到底就是行使招标人的程序工作权利按照规定程序为委托人进行商务和技术咨询。招标代理机构的经验和专业知识可以为招标人的采购决策提供较为全面、准确的咨询意见。特别是在重大、复杂的项目中，其“代理”行为基本能够保证招标人在项目采购的范围、质量、进度、把握价格的尺度、工程风险管理等方面不会出现较大失误。

2. 在工程施工招标中积极推行《标准施工招标文件》

2.1 目前，在工程施工项目中，正在推行《标准施工招标文件》，编制并推行《标准施工招标文件》是我国工程建设行业向国际公认的行业规则靠拢接轨的一个重要步骤。也是在工程施工招标中全面准确贯彻《招标投标法》及其相关法规的重要措施。

2.2 在招标投标活动中，编制招标文件是表述交易活动中“买什么”的意思表示。投标文件则是对招标人的“要约”，招标人通过招标投标活动发出中标通知书作出“承诺”决定了“买谁的”，并签订正式合同完成交易。这时，作为要约的投标文件则是全部合同的一部分。招标代理机构在招标文件的编制过程中要不加修改的完全引用“招标人须知”、“评标办法”和“通用合同条款”等内容。标准招标文件的推行，不仅没有减少代理机构的责任和工作量，反而对代理机构提出更高的要求。主要表现在三方面。

2.2.1 工程量清单。

（1）2003年7月1日，建设部编制并发布了《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）在全国实施。工程量清单计价规范体现了“控制量、指导价、企业自主报价”的工程造价改革思路。工程量清单的核心是“量价分离、风险共担”，即招标人负责提供工程量并对工程量变更引起的费用变更承担风险。投标人根据市场供求和企业管理成本报价，并对市场价格变动引起的收入风险承担责任。因此，在某种意义上讲，招标、投标的博弈就是双方造价师经验、水平的较量。

（2）在清单中，除了工程图纸、建设部119号《建设工程工程量清单计价规范》外，工程地质资料、工程设计通用图集、工程施工技术规程、标准、验收规范等都是编制清单的重要依据。因此招标代理机构的造价师还必须熟悉上述有关内容。首先，工程地质资料涉及工程土壤类别、地下水位、软地基等这些将涉及到清单中项目特征描述和措施项目清单的内容；其次，施工图纸常常援引标准图集，这样图集的有关内容成了图纸的一部分；第三，编制清单已经与施工质量验收规范相联系，如计价规范要求现浇筑件中固定钢筋的“铁马”以及锚固钢筋、预制件钓钩等并入钢筋工程量，这就必须了解“铁马”、锚固钢筋、预制件钓钩的规格、间距、尺寸等，但这些数据在施工图纸中一般没有，所以，招标代理机构的有关同志必须不断学习，熟悉相应施工技术规程和质量验收规范等相关知识，以适应“代理”工作的需要。

2.2.2 专用合同。

《标准施工招标文件》通用合同和专用合同既在招标阶段为投标人提供一个明确的投标报价条件，也意味着在合同实施时监理人同承包人结算时有一个明确清晰的依据。因此，所有合同条款就成为招标文件的重要组成部分。在通用合同条款中有很多内容需要代理机构通过调查研究通过专用合同明确，比如项目专用的技术条件，包括指标、验收；比如异常恶劣气候、不利物质条件、不可抗力等结合当地和项目具体内容的约定，比如支进度款支付、项目子目计量等细节规定等等，涉及内容广泛、工作量浩大，要求也高。招标代理机构的建造师应当凭借其经验为招标人提供全面的咨询，编写一个好的相关文件。

2.2.3 评标办法。

（1）评标办法是关系到决定中标人的关键条款。虽然标准文件已经规定了二种办法选其一。但是具体到本项目，有关权值、分值九部委56号文件规定由招标人决定，招标代理机构应凭借在同类项目的经验为招标人量身定做，在机电产品国际招标中综合评分法各级指标的确定、权值、分值等等都是技术性很强的工作，其结果应保证评标办法的科学和结果的公平。

endprint

（2）招标代理机构在招标环节对招标人商务和技术咨询的深度体现了“代理”的含金量。新的工作为代理机构都提出了更高的要求和挑战。

3. 协助招标人做好对潜在投标人的资格审查工作

3.1 对潜在投标人进行资格审查时招标人的权利。

（1）众所周知，世行的货物与工程招标，执行最低评标价中标。世界银行《采购指南》规定“将合同授予满足适当能力和资源标准的投标人，而且其投标已被确定为（i）实质性响应了招标文件的要求，并且（ii）提供了最低评标价”。在评标阶段，除了进行标书格式上的审查外，主要评价标书是否“实质性响应了招标文件的要求”，即进行响应性审查，以及确定其是否提供了最低评标价。而投标人是否是“满足适当能力和资源标准的投标人”，则主要靠投标前后的资格审查来确定。因此，世界银行贷款项目的采购十分重视投标人的资格审查。资格审查又分资格预审和资格后审两种情况。

（2）《招标投标法》第十八条规定在赋予招标人权利的同时，也对招标人提出两条禁止性规定。即“招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实性歧视待遇。”所以，有关部门在编制招标文件的同时也编制了资格审查文件予以规范。

（3）现在，在招投标实践工作中，有两种倾向值得注意，一是剥夺招标人对潜在投标人资格审查的权利，又不承担相应的责任；另一种倾向则是招标人滥用权力，通过资格预审，拦截对内定候选人威胁的潜在投标人。所以，通过学习和贯彻标准资格审查文件对于上述问题的解决会有帮助。

3.2 在招标代理实践中，资格后审在形式要件审查的同时应注意实质内容审查。

（1）所谓资格后审，是指开标后进行的资格审查。开标后，如果资格审查文件是独立的，那么，审查主体还是招标人，审查工作可由招标人自主进行，也可委托招标代理机构或评标委员会审查，称作委托代理；如果资格审查文件编在招标文件中，对于投标人资格审查则成为评标委员会依法对投标文件内容评审的一部分，审查主体依然是招标人，但是，其权利由评标委员会依法“代理”或者说是法定代理，而且仅仅是对投标人提交文件的形式要件审查。由于项目法人要承担项目的完全责任，招标人在决标前有权也有必要对潜在中标人进行法人能力的实质性审查。所以说，从严格意义上讲，评标委员会对投标人的资格后审是审查的一部分，即仅是形式要件审查。招标人不能因此放弃自己的责任，如有必要对投标人的资格还要进行实质性审查。

（2）在评标工作中，开标后资格后审后不足三人，根据七部委30号令第十九条规定“经资格后审不合格的投标人的投标应作废标处理” 如果合格投标人不足三人，是否必须重新招标呢？12号令第二十七条规定“否决不合格投标或者界定为废标后，因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标”一些地区和部门依此规定，只要投标人的不足三人全部重新招标，这种规定值得商榷。因为，评标委员会可以否决全部投标，当然也可根据具体情况不否决全部投标。在世行采购指南中，主要看留下的两个投标人是否存在竞争或只有一个投标人，只要其投标能满足招标文件的实质性要求，且评审价在合理范围内就可以决定中标人。在机电产品国际招标中经常遇到此类问题，按照国际惯例处理，大家都比较满意。如果重新招标一是可能流标，二是对合格的投标人不公平。所以在不同行业，应根据项目情况和招标投标活动的基本原则慎重处理，不能一刀切。

4. 在“代理”工作实践中两个问题的思考

4.1 建筑企业应结合工程实际根据自己的企业定额自主报价。

（1）由于我国推行工程量清单的时间还不长，到目前为止，绝大多数投标人不是根据工程实际情况和企业数据库计算投标报价和标底，投标计算还是依据施工定额来计算。即根据招标文件给出的工程量清单，和招标文件所规定的定额标准来计算。大家知道，定额是一个平均的统计概念，是各种工程项目所用某种成本的平均，又是若干施工单位工作效率的平均，还是若干年的平均，用这种定额计算的工程造价能反映现实工程的真正的造价吗？这里和具体工程的自然、地形、地址、水文条件、施工方法、建筑材料的来源和配置、施工组织设计、施工管理、进度计划安排、施工效率都没有了关系，显然不能反映现实工程的真正的造价。如果定额没有用错、采用的市场价格相同、风险和利润取值也一样，那么报价就会是一样的。在这种基础上的报价仅仅是为了中标的一种博弈手段，丝毫也不能代表工程的合理价格！用这个价格即使中标了也无法用它来进行成本的控制和核算。用这种方法计算出来的标底，显然也不能用来作为合理价格的衡量标准。这也是为什么我们在评标时感到难于决断，与其用零点几分决定中标人，用抽签的方式决定中标人也许成了最公正的方法。

（2）正确的投标报价和标底的计算基础，应当是根据具体工程的实际条件、施工组织设计和施工单位的施工效率进行的单价分析。因此，招标代理机构和施工企业应当逐步建立自己的清单定额数据库，以适应国际市场竞争的需要。

4.2 关于所谓栏标价和标底。

（1）为了防止投标人围标，建设部于2005年10月10日颁布了《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的意见》（建市［2005］208号）其中，在积极推行工程量清单方式招标的同时“提倡在工程项目的施工招标中设立对投标报价的最高限价，以预防和遏制串通投标和哄抬标价的行为。招标人设定最高限价的，应当在投标截止日3天前公布。” 这种方法提高了围标成本，在一定程度上遏制了恶意围标现象，但是，在同一栏标价指引下，又采用上述同样的平均定额，投标人的报价基本接近栏标价形不成有效竞争，鱼目混珠，这是造成招标人难以决标的第二个原因。

（2）在国际工程建设行业世界银行不接受的设标底，和报价低于某一标准（或低于成本）投标就无效的做法。世界银行之所以不接受这种做法，就是因为这种报价的方法，不能反映现实工程的真正的造价；相反，还可能淘汰掉按单价分析法报价的真正的合理最低价的好的投标。特别是有的标价评比方法是，“先去掉一个最高价格的投标，再去掉一个最低价格的投标”，然后再进行评比。这样，真正的合理最低价的好的投标就“死”定了！

（3）工程量清单计价是国际上通用的计价方法，对于加强建筑企业竞争力，规范市场秩序起到积极作用，但是，如果没有成熟的市场环境和配套措施，它的积极作用就难以发挥并出现新的问题，比如企业不是积极进取而是靠博弈，这样靠新技术新工艺发展的企业就会失去竞争动力。因此，栏标价和标底的问题应当研究。有关部门在制定政策时应当考虑使用的范围和条件，从而使我国建筑行业健康发展。



［文章编号］1619-2737（2014）06-28-859

endprint