社工参与城市治理质性研究

郑崇明

摘 要： 新型城市治理结构引起了公共行政理论与实践的高度关注。研究发现，社工参与城市治理水平均受城市经济发展水平、人口结构、顶层制度设计和民间机构力量的影响。典型城市社工参与城市治理经验具有一定的可复制性，对具有高度相似性的城市可资借鉴，从而做到少走弯路。

关键词： 社工； 参与； 城市治理； 质性研究

中图分类号： C912.81 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0061-05

一、研究背景及其意义

近年来，伴随着我国工业化与城市化进程，城市问题诸如交通拥挤、污染严重、人口压力、能源紧张、犯罪增加等问题已经给人们的生活和工作带来极大的不便，人们甚至开始逃离城市。美国“进步时代”[1]的城市映像似乎正在中国上演。“让城市更美好”逐渐成为社会各界的共识。新型城市治理结构也引起了公共行政理论与实践的高度关注。

早在2006年，胡锦涛总书记就在中共中央十六届六中全会上就提出“全面开展城市社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”[2]的目标。要“建设宏大的社会工作人才队伍……抓紧培养大批社会工作急需的各类专门人才。充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平”。[2]近年来，随着经济社会的发展，政府职能的转变，公民意识的提高，社工职业化的推进，社工参与城市治理呈现出一片欣欣向荣的景象，特别是在经济发达的沿海城市如深圳、上海等城市取得了较为明显的社会效果。因此，研究社工参与城市治理水平影响因素就显得十分必要。这对于总结社工参与城市治理经验，特别是对那种具有高度相似性的城市而言，经验的复制可以避免少走弯路。

随着海南国际旅游岛上升为国家战略，作为我国最大经济特区省会城市，海口城市治理问题提上了日程。因此，在社工职业兴起的现实关照下，研究社工参与海口城市治理不仅有助于改善海口城市治理结构，提升海口城市治理水平，更重要的是有助于提升海口城市建设软实力，为海南国际旅游岛建设注入新的元素。

二、已有研究回顾

（一）城市治理

城市治理在西方国家已经非常普及（Pierre，1999），往往是基于社群主义的自我治理。在国内，城市治理研究主要集中于城市治理兴起背景、城市治理基本含义的界定、城市治理模式研究、城市治理的分析框架、城市治理实践、城市治理效果评估、城市治理研究的反思等方面[3] （赵挺，2010）。但总体来说，中国的城市治理研究基本上处于初级阶段（夏书章，2007），特别是对城市治理影响因素的定量分析和质性研究还不够深入。

（二）社区治理

从西方国家城市的发展和变迁来看，城市治理在很大程度上就是社区治理。社区治理意味着更多的公民参与。如果说“20世纪社区治理制度主要致力于创造和推行政府结构性改革”，那么“当代面临的挑战是由居民选择和决定社区的愿景”，“社区治理就是要不断地回应社区政治” [4] （Box，2005：31）。真正的社区是包含归属感、归根意识、历史感和传统感、地域感、认同感和包容性的（Frank Benest，1999：6）。因此，领导者必须倡导改革公共管理的模式，需要将社区建设作为地方政府的一项使命和重要的管理目标，更为重要的是，公民需要获得参与治理的合作能力，建设可持续发展战略的社区。从国内研究来看，社区治理研究主要集中于空间性城市社区和非空间性城市社区研究现状研究。空间性城市社区研究包括城市社区空间结构，城市社区空间扩散及边缘区，城市社区空间环境质量，城市社区感应空间等[5][6][7]（孙胤社，1994；顾朝林， 王法辉，2003；陈忠祥，2003；陈伟，2005）。非空间性城市社区研究包括城市社区服务，城市社区治安，城市社区文化，城市社区经济，城市社区管理体制等[8] （高灵芝，2004；郑淑蓉，2004；黄晨熹，1999；王均平，2003；吴宏洛，2004）。

（三）社会工作

一般而言，城市治理主体不仅仅是公民、社工，更多的是政府，特别是对集权国家而言，更是如此。公民获得参与城市治理的权利在很大程度上是公民与政府相互博弈的结果。[9]让社会承担城市治理部分功能同时也是社会发展的基本趋势，[10]而社会工作则是其最重要的组成部分。社会工作最早见于英国工业革命时期教会济贫事业。由于其弥补市场缺陷与政府失灵方面的独特功能，[11] 社会工作迅速在西方国家得以普及。社会工作既是一种制度（Witmer，1942），也是一种专业服务（Friedlander，1980），其目的在于协助人们解决其个人、群体（尤其是家庭）、社区的问题，以及运用个案工作、群体工作、社区工作、行政和研究等方法，促使个人、群体和社区之间的关系达到满意的状态[12]（Skidmore，1994）。就城市社区治理中的社会工作而言，主要是指社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、医疗卫生、青少年服务、司法矫治等社会服务。目前，国内社会工作研究方面主要集中于政府购买社工服务方面，其中主要包括政府购买社会工作服务的概念界定、理论基础、效果评价和比较研究等方面（刘君，2012）。

三、研究对象与研究方法

（一）研究对象

社工参与城市治理涉及诸多个人隐私，比如司法矫治中的心理咨询等。因此，在样本选择方面，本研究采取便利抽样方式，运用研究者自身的人际网络，通过朋友介绍，为研究提供方便。研究对象是指与城市社会工作相关的个体，其中包括社工工作岗位开发的政府公职人员，社工机构管理者，社会工作者，具有社会工作职业资质的社工师，社工服务对象等。深圳方面包括：深圳民政局、深圳福田社区司法矫治办、深圳福田团委、深圳慈善公益网、香港社工督导、深圳市残联、深圳社工等；海口方面包括：海南省委组织部、海口市团市委、海口市龙华区乐助社会服务社、海口市龙华区大同里社区、海口市龙华区大同街道办、海口司法所、海南社工QQ群社工等部门。

（二）研究方法

1. 质性研究取向。所谓质性研究（qualitative research ），主要是指非统计程序或其他量化手续而产生研究结果的方法。质性研究的长处是可以深入当自然情境中去深描、把握特定文化场域的社会真实。如何看待社工参与城市治理，它有着什么样的现实意义？如何分析社工参与城市治理的制约因素？如何建构新的城市治理模式？等等，都需要深入自然情境中去理解。显而易见，深入研究社工参与城市治理影响因素，特别是从社会科学的角度，选择质性研究方法有其自洽性。

2. 资料收集：深度访谈设计。社工参与城市治理的效果及其影响因素具有多样化特征，且难以量化。为增进研究者与受访者之间互为主体性的审查，并建构彼此内在观点的意义，本研究采用板结构式深度访谈，即事先拟定访谈提纲，但在访谈过程中并不完全依照提纲进行，而是根据具体场景加以调整或追问。为了保证访谈记录的可靠性和完整性，在征得受访者同意后将访谈过程全程录音。

四、研究结果

研究结果分两个方面，一是深圳社工参与城市治理的研究发现，二是海口社工参与城市治理的研究发现。

（一）深圳社工参与城市治理研究结果

1. 城市经济发展：有钱才好办事。在马克思主义政治经济学看来，经济是基础，经济基础决定上层建筑。社工参与城市治理无疑是上层建筑的重要组成部分。从这个角度来看，城市经济越发达，社工参与城市治理的水平越高。

“不要说社工，在深圳，涉及经费方面的问题，只要是正当合理的，基本不用考虑。我是从06年就开始从事（社工岗位开发）这方面的工作。政府开发的社工岗位，起薪就是每个月6000块，还不包括奖励。全国除了个别城市，几乎没有哪个城市能出这么高的定价。还有就是深圳市委市政府是花了血本来做这个工作的。我讲两个方面，一是市委市政府组织了好几批人到新加坡、美国、欧洲专门考察学习社工参与社会工作，二是为了把深圳的社工工作做好，我们请了香港社工来（做）督导，专门为社工提供培训和指导工作。从香港请过来的督导，年薪20万。

“社工是个新兴的职业，前几年大部分社工都还没有通过考试，拿到社工师资格证。这几年参加社工师考试的人越来越多。我记得2007年的社会社工才30多人，好像是37人，现在已经3000多人了。按照这个速度，2015年肯定会突破6000人。你想，就算按每个社工岗位6000每月，那要多少钱，而且这些钱都是政府出。没有钱，根本办不了，也吸引不了这么多（社工）来干这个工作。

“作为一个社工，我很荣幸有机会到美国去参观和考察美国的社工情况。去美国考察费用很高，单单来回差旅费就是几万。这些费用我自己出了一小部分，大部分是（社工）机构和政府出的。

“总体来说，社工的薪酬还不高。作为一门新兴的职业，如果没有体现社会工作人才专业价值的薪酬制度，提高社会工作人才收入待遇，使社会工作成为受人尊重的职业，就没有人愿意来从事这个工作。我们已经在社工方面投入了大量的经费，但是还不够，政府还要加大对社会工作的投入。我想以深圳的经济实力，是完全可以解决这个问题的。”

由此可见，深圳雄厚的经济基础为社工参与城市（社区）治理奠定了坚实的基础，并且，经济基础反过来进一步刺激了社工参与城市治理的热情。到目前为止，社工服务已经覆盖残障、卫生、计生、妇女儿童、社区、民政、教育、司法、禁毒、青少年、企业、信访、综治、少数民族与军队等14个领域，服务总量达200多万人次。社工参与深圳城市治理既是经济社会发展的结果，也是政府职能转变的必然要求。经济的发展促进了公民意识的增强，为社工参与深圳城市治理奠定了坚实的物质基础。

2. 人口结构：移民、流动性及其融合。经济社会的发展往往始于先进的社会意识，特别是外来先进因素的介入，从而带动整个区域的发展。深圳社工参与城市治理也不例外。

“深圳本身就是个移民城市，本地人只是占少数。说得夸张点，深圳奇迹就是外来人才创造的。刚刚改革开放的时候，深圳也就3万多人，包括关外。2011年的时候，深圳户籍人口280万，常住人口1000多万，其中95%以上都是外来人口。

“你知道的，深圳原本就是个小渔村，发展这么快，主要是政策好。搞经济特区嘛，人才是关键。深圳吸引了大批优秀人才，说实在的，这些人才不仅仅是学历高，主要还是素质问题。现在落户深圳越来越难了。能够来深圳的都是混得很不错的。要么有大量资金投资，要么就是高端人才。

“我们慈善公益网招聘的社工中，绝大部分（社工）是外来人口。从这几年的情况来看，从社会工作毕业的学生越来越多投入到这个行业中。中山大学是我国最早开设社会工作专业的高校，中大还招收了社工专业学位硕士生。现在已经有毕业生在我们慈善公益网从事社工工作了。我所知道的中大社工专业的有些老师自己就注册了社工机构。”

外来人口大量进驻深圳，不仅改变了原有的人口数量格局，更重要的是改变了深圳人口的素质结构，从而极大地带动了公民意识的提升，也促进了社工参与城市治理的兴起。

3. 顶层设计：制度平台至关重要。2007年10月，深圳以市委、市政府名义出台《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》等“1+7”系列政策文件，提出了通过3～5年的努力，初步建立起有中国特色、深圳特点的社会工作制度体系，也因此催生出国内第一支专业化、职业化的社工人才队伍。在诺斯看来，“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或确切地说是一种经济秩序的合作与竞争关系。”“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。” 好的制度意味着好的产出。深圳对社工参与城市治理出台的一系列文件本身就是一种顶层制度设计，为深圳社工参与城市治理提供了良好的平台。

“深圳社工跟香港社工不一样，香港社工是在市民社会的基础上自然而言发展起来的， 当然，这个跟英国治理因素分不开。深圳就不一样了，深圳社会工作完全是政府主导的。从大陆的情况来看，政府主导社会工作岗位的开发还是有积极意义的。毕竟政府从一开始就出台了这方面的规定。‘7+1文件就是最早的规定。

“残疾人生活行动都不方便，稍不注意就出问题。从前年起就有社工到我们残联。社工比一般的工作人员还是更专业。而且他们来还是政府规定的。

“我们深圳社工制度算是做得很好的了。深圳现在实行的是政府购买社工服务这种模式。从社工岗位的开发，到社工机构的招标、社工服务的考评机制都是很完善的。在制度建设这方面，我个人决定是很有前瞻性的，一方面我们考察了香港、新加坡、美国等成功的做法和经验，另一方面，深圳实行政府购买社工服务这种模式已经体现了出了优越性，起到了示范作用。这两年其他兄弟城市陆续来深圳考察就是说明了这一点。

“社工机构是中介机构，我们是非营利性的。既要体现公益，又要以优厚的薪酬吸引社工。除了政府的规定外，我们鹏星自己就制定了一整套人力资源管理制度，对管理人员、社工的聘用、晋升、薪酬系统等方面都做了详细的规定。

“香港督导来深圳工作，我们根据自己的实际情况，也制定了《社工机构行为规范指引》、《社工机构评估办法》、《社工行为准则》、《社工行业投诉处理办法》等规范性文件，从而构建了社工的制度监管体系。”

正如访谈中获得的资料所言，深圳社工能有这样的社会效益，在很大程度上取决于政府购买社工服务制度的设计。在所有制度设计中，顶层制度设计最为重要。它是其他一切制度的“元”制度，是社工参与城市治理的基本依据。

4. 社工机构：必要且重要的中介。随着深圳经济社会的发展，公民社会的成长，作为社会治理重要主题的社工机构承担的职能和扮演的角色越来越重要。社工机构不仅承接了从政府转移出来的社会职能，而且是社工参与深圳城市治理必不可少的载体。社工机构不仅是社会治理的重要主体，而且是连接政府与社工的桥梁。社工机构的兴起是公民社会走向成熟的标志。目前深圳已有各类社工机构80余家，其服务范围涵盖社会救助、社会福利、社区建设、减灾救灾、慈善事业、优抚安置、扶贫开发、青少年服务、残疾人服务、流动人口服务等领域，为有需要的个人、家庭、机构和社区提供专业社会服务，帮助其舒缓、解决和预防社会问题，恢复和发展社会功能。

“社工机构主要有两类，一种是原来本身就是有行政色彩的事业单位，它们都是在行政改革中剥离出来的，比如慈善公益网就是这种。但这些机构承担的职能基本没变，只不过从官家下嫁到民间了。这种机构和政府之间的联系还是很紧密的。另一种就是纯粹的民间人士注册成立的机构。这种机构跟刚才那种（从政府剥离出来的社工机构）不同，它们更具有专业性。但不管怎么说，这些机构在社区工作方面确实起到了很大的作用。

“深圳发展很快，外来流动人口多，城市管理难度越来越大。但值得一提的是，深圳社工机构雨后春笋般的增长，在很大程度上缓解了政府城市管理的压力。社工机构现在已经有80多家了。这些社工机构消化了大量的社会问题和城市服务工作。流动人口带来的社会问题明显比前几年减少了很多。另外，社工机构在减灾救灾方面也发挥了他们的专业特长。老实说，通过政府宣传的方式加强市民的消防意识远远比不上社工机构派遣社工现场互动的效果。

“我们公司（深圳市冠旭电子有限公司）跟至诚买了两名社工。最初我们是想通过社工与员工的沟通交流，解决员工在生活和工作中的问题，把员工留下来继续工作。中国社会科学院MSW（社会工作硕士）教育中心在我们这里做过统计，76.8%的员工接受过社工的服务；84.2%的人同意社工是和蔼可亲、值得信任的；74.74%人同意或非常同意‘社工促进了员工与企业之间的沟通。这说明社工机构和社工在这方面的工作是很有效果的。”

（二）海口社工参与城市治理研究发现

在深圳经验的基础上，研究者以上述四个维度对海口社工参与城市治理进行了深度访谈，为了更好地获取真实有效的信息，研究者加入了海口乐助社工QQ群，结果发现：海口社工参与城市治理同样受到上述四个维度的影响。

1. 经济总量不足严重制约社工参与城市治理水平。作为海南省会城市，海口经济总量不足，在全国省会城市中，海口经济总量排名倒数第四。尽管早在2010年，海南省委组织部等11个部门已经联合印发《海南省社会工作人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》，但海口社工起步晚，总量少的现状并没有得到有效的改善，政府在这方面投入的经费也不多。社工在受访对象中， 86%的人不知社工为何物。

“社工？什么是社工哦？没听说过。

“深圳、上海才有社工吧。海口的社工，我都没听说过…… 我们老师说了， 社工只能在有钱的地方发展……所以，我们悲剧了啊……都去深圳、香港吧……社工不愁没工作，就愁养不活自己。

“跟报考其他职业资格证的比起来，报考社工的人很少，有时候就十来个人。

“社工事业在海口还是起步阶段，要做好需要花钱的，国际旅游岛建起来了，看会不会好些。”

2. 外来高端人口移民速度加快，有望借助外力提升公民意识，进而促进社工参与海口城市治理水平。可以说海口完全就是个移民城市。建省之初，海口赞助外来暂住人口2万人。随后大批外地人员南下海口，据统计，1992年，海口迎来了外来人口的第一个高峰。外来海口市各机关、学校、企事业单位、三资企业、外驻机构应聘试聘工作和从事建筑、运输、种养、经商及投亲的流动人口总计约有15万人。第二次移民高潮是随着国际旅游岛建设的推进，越来越多的内地人口涌入海口，海口的空气与便利吸引了大批外地人，尤其是东北、内蒙古、新疆、四川和重庆的人把海口作为第二故乡定居。当然，能走在海口定居的多大是经济情况较好的，至少它们可以在海口购买一套房子。随着《海南省社会工作人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》的实施，大批高端人才进入海口，从而及大地改变了海口人口结构，也有助于提升海口市民公民意识，促进海口公民社会成长。正是在这种情况下，政府意识到了社工参与城市治理的必要性和重要性。

3. 海口社工参与城市治理缺乏制度保障。如上所述，《海南省社会工作人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》仅仅是对海南社工未来发展的初步设想，许多具体的制度措施还没有出台。顶层制度的缺失是制约海口社工发展的重要因素。

“很多东西我们拿不准，吃不透。前段时间看到报纸说，政府可以购买社工服务，究竟怎么购买，没得下文啊。

“人家大陆（海南人把一水之隔的内地称之为大陆）做得好，我们现在都是参照深圳的做法。呵呵，电脑里存了不少深 圳社工方面的资料呢。我们海口就只有一个什么规划哦 [指《海南省社会工作人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》]，其他就没啥文件规定了，最多就是政协的什么领导说几句话，要加大投入啊，继续研究社工和设计机构啊，但现在都还是没有出台文件嘛。

“这是我们社工网的主页，你看，里面列出来的文件，要么是中央的，要么是大陆的，海口没得。”

4. 社工机构数量短缺，难以吸引社工参与城市治理工作。政府职能转变将归还社会职能，这些职能无疑将由民间组织来承担，特别需要大量的社工中介机构。如上所述，社工机构是政府与社工之间的纽带，是社工服务的载体。海口目前仅有1家独立的社工机构。社工机构的数量非常短缺，难以承接从政府剥离出来的社会职能，为政府购买社工服务搭建良好的平台。

五、小结与讨论

从上述分析可以看出，经济发展、人口结构、制度设计与社工机构是影响深圳、海口社工参与城市治理的重要因素。鉴于深圳、海口两座城市的高度相似性，我们建议，海口市政府要加大经费投入，改善人口素质结构，强化社工制度设计，培育公民社会和社会机构，充分借鉴深圳经验，探索海口社工参与城市治理模式。但也要看到，深圳和海口仍然存在着很大的差异，特别是地理和文化上，还需要深入探讨，深圳毗邻香港的地缘优势是无可比拟的。此外，虽然同为特区城市，深圳国际化程度远远高于海口。因此，必须立足海口，打造具有海口特色的社工参与城市治理模式。

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[责任编辑、校对：杨栓保]