顺应民生需求 完善江苏特色社会养老服务体系

中共江苏省委党校第12期省管干部进修班

江苏是全国较早进入老龄化社会的省份。针对这一省情特点，省委、省政府把社会养老服务工作作为贯彻落实科学发展观，保障和改善民生，构建和谐社会的重要内容，确保江苏省社会养老服务体系建设与经济社会发展相协调、与“两个率先”进程相同步、与人口老龄化水平相适应，初步走出了一条顺应民生需求，具有江苏特色的养老服务新路。

一、江苏养老服务发展的成效及特点

近年来，全省养老服务快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。

1.注重政策引领，养老制度日趋健全

自2009年起，江苏省委、省政府先后出台了《关于加快我省老龄事业发展的意见》、《关于推进民生幸福工程的意见》、《关于进一步加强新时期民政工作的意见》和《关于进一步加强农村五保供养服务机构建设管理的意见》等政策、制度。2013年，《江苏省老年人权益保障条例》经江苏省十一届人大第二十次会议讨论通过并颁布实施，以法律形式强化了养老服务体系建设。上述系列法规和政策的出台，有力地调动了全省各方面力量投入社会养老事业的积极性，为江苏省社会养老服务体系建设提供了强有力的制度保障。

2.注重平台搭建，养老服务体系逐步完善

江苏省已初步形成了功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。

筑牢基础，居家养老服务广覆盖。江苏各地高度重视居家养老服务中心（站）建设，通过提供覆盖广、功能全、周到便捷的各种居家服务，筑牢居家养老基础。在居家养老服务中心建设中，江苏还将传统家政服务与现代科技手段相结合，整合社会养老服务资源，探索建立“虚拟养老院”、“一键通”等信息平台，不断提升居家养老服务档次。

紧扣需求，社区养老服务成为常态。构建了“需求——服务”的基本模式，提供了适合老年人特点和需求的细致服务，并通过购买服务和义工、大学生志愿者、党员干部周末义务服务等多种形式，为社区老年人提供日托、银发餐桌、康复、文化娱乐、心理咨询热线等服务，多方位满足老年人的社区养老需求，社区服务中心成为老年人颐养天年的生活和精神家园。

多源参与，养老机构支撑作用不断提升。近年来，全省把养老服务设施建设作为推动基本公共服务均等化的重要内容，充分发挥机构养老的骨干支撑作用。通过公共财政加强公办养老机构建设，通过税费减免、建设补贴、购买服务等优惠政策鼓励社会力量兴办养老机构，确保老年人在居家养老和社区养老无力支撑的情况下，能够在专业养老机构找到自己的依托之所，有一个安心、舒心、乐心且幸福和高质量的晚年生活。江苏省采取多种措施，引导、支持社会力量参与养老机构建设和运营管理，形成公办民营、合资合作、民建公助等多形态养老服务社会化运作模式。截至2012年底，全省养老机构床位总数达到33.23万张，其中公办养老机构有（包括农村敬老院）24.787万张，民办养老机构有8.445万张，机构床位数占老年人口数的2.47%。在增加床位供给的同时，全省养老机构着力推进医养融合发展，床位结构日趋合理，更好地适应了失能、失智老人的服务需求。各地通过政府资助支持、建设资金补贴、日常运行补贴等政策，鼓励现有养老机构增添护理型床位，新建养老护理院。同时，加强与卫生部门沟通，支持规模较大的养老机构建立内设医疗机构，全省已有多家养老机构取得医疗机构执业许可证。从江苏养老实践看，医养融合发展契合目前养老实际，是未来机构养老的发展方向。

3.注重资金投入，养老服务体系根基不断夯实

全省各级坚持以公共财政为导向，不断加大对社会养老服务体系建设的投入，先后实施了农村敬老院“关爱工程”、社区居家养老服务中心、养老服务机构、服务人才队伍和养老服务信息化等方面的建设，有效夯实了全省养老服务体系的根基。同时，全省还普遍建立了高龄老年人补贴制度和城市“三无”老人供养制度，服务政策进一步完善，农村五保对象集中供养和分散供养标准逐年提高。优惠政策和政府资金的不断投入，有力地促进了养老服务的健康发展，标志着江苏老年福利制度正向适度普惠型迈出重要步伐。

二、江苏养老服务存在的突出问题

总体而言，江苏社会养老服务体系建设取得了显著成效，呈现出蓬勃发展的良好态势，但也面临“未富先老”、“未备先老”等诸多挑战。

1.养老服务产业政策滞后，现有优惠政策落实难

近年来，对于养老服务，省级层面上出台了许多相关政策。然而，与发达国家相比，还存在养老服务产业政策滞后、制度单一以及宏观指导性文件多、微观操作性规章少等问题。如为了享受优惠政策，社会力量办养老服务机构大都选择以民办非企业身份在民政部门登记，而按照现有规定，民办非企业产权属于社会，不能分红，不能贷款，这与“谁投资谁受益”相矛盾。同时，有些现行的优惠政策缺乏可操作的执行细则，难以得到有效落实，表现在落实土地难、享受补助与公办机构不均等、投资收益低等方面，影响了社会力量参与养老服务的积极性。

2.居家养老服务水平参差不齐，城乡差别明显

在养老服务体系中，居家养老是重要基础，居家养老中心（站）的服务能力和水平决定着居家养老的质量。一些地区虽然实现了城区居家养老服务全覆盖，但是城乡之间存在明显差别。城市居家养老服务中心的硬件条件、服务水平显著好于农村。同时，中心（站）之间服务水平参差不齐，有的条件简陋、服务功能不强，有的流于形式，一些农村居家养老服务站由于路途较远、开放度不够、服务项目单一等原因导致利用率不高。这些都与老年人日益增长的照料护理、医疗康复、精神慰藉等方面的服务需求不相适应，亟待解决。

3.养老床位总量不足结构失衡，服务能力有待提升

目前，全省养老机构床位与老年人入住机构养老的需求量相比，总量显著不足，结构不合理。预计到2015年，全省能实现每千名老人床位拥有数为30张；到2020年，每千名老人床位拥有数为40张。但是，仍未达到发达国家50张的下限。同时，现有床位配置结构不合理，从性质上看，公办养老机构床位多，民办养老机构床位少；从功能上看，自理型床位多，护理型床位少。一方面，护理型床位“一床难求”，有护理需求的老年人不得不长时间等待入住；另一方面，很多养老机构的床位利用率不到50%，大量床位闲置，尤其是农村敬老院。虽然各级政府花大力气加强农村敬老院建设，但由于多种因素，入住率不高。部分养老机构仍存在运行机制不活、管理不够规范、服务人员专业水平低等问题，提供的服务多侧重于生活照料和日常护理，无法满足老年人医疗保健、康复护理、精神关爱、文化娱乐、法律维权和临终关怀等多元需求。相当多的养老机构人员为农村转移劳动力，待遇较低、年龄偏大、文化素质不高，缺乏医疗保健和老年服务专业技能。这些现状制约了养老机构在养老服务体系中的支撑作用。

4.养老服务保障不高，个人负担较重

由于历史欠账较多、准备不足、“未富先老”等原因，江苏省养老服务保障水平不高，个人负担较重。与发达国家养老服务资金大多由政府承担相比，江苏满足养老需求的资金来源主要还是依靠个人。调研中我们发现，江苏省老年人群的特点是空巢独居老年人多、中低收入老年人多、失能半失能老年人多。农村老年人参加养老保险得到的养老金，连基本生活都难以承担，更谈不上支付养老服务费用了。城市中的多数老年人是企业退休或下岗人员，每月1000多元的收入，仅够维持基本的生活所需，常常因无力支付养老机构费用而陷入养老困境。

三、完善江苏特色社会养老服务体系的建议

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为了加快建立覆盖城乡居民的社会养老服务体系，使所有老年人都能够分享发展成果，幸福地安度晚年，我们提出以下几点建议。

1.注重顶层设计，促进养老产业健康发展

江苏养老服务体系建设位于全国前列，起着引领和先导作用，应从政策、资金、技术和体制等方面，完善顶层设计，尽快出台适合省情的实施意见。进一步梳理、完善、细化相关政策措施，建立科学合理、配套完善的社会养老服务业管理机制，加快制定养老服务产业政策，在建设资金、土地征用、税收、信贷、金融保险等方面提供更大、更多的政策扶持，促进养老产业的健康发展。《江苏省政府关于进一步加快发展养老服务业的实施意见》已正式出台，这是全省老年人的福音。

2.深化养老服务体制改革，完善养老服务体系建设

坚持政府主导，鼓励社会参与，健全管理制度，确立“投资主体多元化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务对象公众化、服务队伍专业化”的目标，完善以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为支撑，以现代信息技术为手段的社会养老服务体系建设。

整合资源，着力提升城乡社区居家养老服务功能。通过有效整合通信网络、智能呼叫、互联网等科技手段，以信息化、智能化呼叫救助服务平台为支撑，以建立老年人信息数据库为基础，以提供紧急救援、生活照料、家政服务为基本服务内容，对接老年人服务需求和各类社会主体服务供给，为老年人提供便捷的居家养老服务。

加强规范管理，大力扶持社会力量兴办各类养老服务机构。采用公建民营、民办公助、政府购买服务等方式，增强机构活力，提升服务功能。加快养医结合，以满足老年人特别是高龄、失能老人机构养老需求。积极引入第三方评估机制，对养老服务机构的服务技能和服务质量、入住公办养老机构和享受政府购买服务对象资格、财政资金补助对象资格等开展社会评估、评审。针对养老护理员待遇不高、专业化程度低等现状，建立养老护理员薪酬递增机制、特岗机制，切实提高养老护理员工资水平和社会地位，加大培训力度，不断丰富养老服务内涵，提高养老服务队伍综合素质和能力。

3.发挥政府主导功能，不断增加养老服务内容

以政府为主导，发挥社会力量的作用，在着力保障特殊困难老年人的养老服务需求、确保人人享有基本养老服务的同时，不断完善市场机制，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。

全面实施养老服务补贴制度。对符合条件的高龄、独居、失能半失能困难老年人进行评估，采取政府购买服务的方式，为他们入住养老机构，接受社区居家养老服务或者签约委托亲友、邻里服务提供支持。

建立普惠型老年人意外伤害和长期护理保险制度。坚持政府支持、机构投保、保险公司运作的原则，实施养老服务机构政策性保险制度。

高度重视老年人的精神关爱。加强专业社工和心理医生队伍建设，建立老年心理服务组织和服务网络，鼓励老年人参与社会活动，志愿者（社工）上门开展谈心活动，及时化解老年人不良情绪，提高老年人精神生活质量。

尝试实行包括“以房养老”在内的新型养老模式。“以房养老”即“老年人住房反向抵押养老保险”，是一种将住房抵押与终身年金相结合的创新型商业养老保险业务。从调研情况看，由于我国传统养老观念、房地产及金融保险政策等因素，相当多的老年人和家庭难以接受这种养老方式，金融业人士也抱迟疑态度。因此，类似“以房养老”等新型养老方式还停留在概念阶段，可以采取稳妥、客观的态度在小范围内加以尝试。

注重队伍建设，不断提高养老服务人员专业化水平。建立养老护理员津贴制度，切实提高养老护理员收入水平。同时，健全养老护理员培训制度，尽快提升养老服务人员专业化水平，并逐步建立起养老服务人员持证上岗的职业准入制度，为养老服务事业发展提供人力资源支撑。

勇于探索，推动养老服务业提速发展。加快制定全省养老产业发展规划，研究出台养老产业园区认定标准，实施养老产业园区土地、水电气等要素保障方面的优惠政策。探索建立养老产业发展专项扶持基金，通过发挥政府资金撬动社会资本参与养老产业发展的作用，推动养老产业的提速发展。

责任编辑：高莉

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