强化“两个习惯”作风养成 构建“三不”防治腐败机制

陈志扬

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调指出，要加大查办违纪违法案件力度，保持惩治腐败高压态势，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。“三不”机制理念的提出，为全面加强党风廉政建设和反腐败斗争、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向。纪检监察机关要坚持运用法治思维和法治方式惩治腐败，强化党员干部“习惯在监督的环境下工作、习惯在法制的轨道上用权”的“两个习惯”作风养成，着力构建完善“不想腐、不能腐、不敢腐”的长效机制，进一步提升纪检监察机关的战斗力、惩腐肃贪的威慑力和执纪监督的保障力。

一、构建“三不”机制意义重大

“三不”机制是反腐败政治治理体系的重要内容，是国家治理体系的重要组成部分。在全面深化改革的新形势下，推进反腐败体制机制改革，完善“三不”机制，对于促进反腐败制度化、规范化、程序化，提升国家治理体系和治理能力现代化水平意义深远。

构建“三不机制”是践行社会主义核心价值观的客观要求。党的十八大报告提出要积极培育以文明、法治、诚信等为主要内容的社会主义核心价值观。习近平总书记强调指出，培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。构建“三不”机制，体现了社会主义核心价值观中“法治”的内在要求。法治是治国理政的基本方式，也是党风廉政建设和反腐败工作的重要保证。从这个意义上讲，构建“三不”机制，推进法治教育常态化、法治用权阳光化、法治监督刚性化，让依法行使权力、自觉接受监督成为一种常态、一种习惯、一种文化，成为人们日常工作生活的基本遵循，是践行社会主义核心价值观的内在需要。

构建“三不机制”是惩防体系建设的目标追求。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，以改革精神加强反腐败体制机制创新和制度保障，是惩防体系建设始终坚持的战略方针。中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》（以下简称《工作规划》）进一步明确提出，要加强理想信念教育，增强宗旨意识，使领导干部不想腐；加强体制机制创新和制度建设，强化监督管理，使领导干部不能腐；坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部不敢腐。构建“三不”机制，坚持用制度管权管事管人，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败法规制度体系，促进反腐败斗争向法治反腐转变，是惩防体系建设的重要目标和价值取向。

构建“三不机制”是纪检监察机关的主责所在。中央纪委提出了纪检监察机关转职能、转方式、转作风的新要求，强调各级纪检监察机关要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争主业，进一步强化执纪、监督、把关、问责的“主责”，充分发挥惩腐肃贪主力军作用。突出主业，承担主责，要求纪检监察机关严明党的纪律特别是政治纪律，抓住落实中央八项规定精神和纠正“四风”不放，健全完善改进作风和廉政教育长效机制，筑牢廉洁从政思想基础；狠抓反腐倡廉法规制度建设，着力构建预防腐败长效机制，密织制约权力运行的制度笼子；坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，毫不手软地惩治腐败，形成震慑，构建惩治腐败长效机制。简而言之，构建“三不”机制，是纪检监察机关履职尽责的题中之义。

二、构建“三不”机制面临的挑战

习近平总书记强调指出，要善于用法治思维和法治方式反对腐败。构建“三不”长效机制，把权力关进制度的“笼子”，其实质就是法治反腐的问题。然而，当前的反腐败工作中还存在不少轻视法治的倾向，“人治”思维和行为还有一定市场，法治思维和方式的习惯尚未真正养成，严重影响着“三不”机制构建效果和法治反腐进程。

从思想观念上看，对法治反腐认识欠缺。一直以来，人们习惯于把腐败当作政治范畴的问题，而少于从法治层面和法律角度即运用法治思维来界定和理解腐败，也习惯了用政治的手段和方法反对腐败。这就不可避免出现“救火式”或者“打地鼠式”反腐败。这种缺乏长期性、恒定性和系统性的反腐败，不是没有效果，但治标不治本。从法理上看，腐败的本质特征是以权谋私，其中“权”是指使用法律赋予的公权力；“谋”是故意使用非法手段，无论表现在履行职责上作为还是不作为；“私”包括个人、家庭和集团行业在经济、政治、文化、社会等方面各种权益。比如裙带关系在某些地方已经到了相当严重的地步，它就是利益固化的一种形式。对症下药才能药到病除。我们要抓住腐败这一本质，明晰从确权、限权到权力监督制约等关键环节加强制度反腐和法治治理的路径，提升防治腐败的针对性和有效性。

从顶层设计上看，反腐败法律体系不健全。工欲善其事，必先利其器。反腐之事，其器在法。从党内立法看，当前我国反腐败制度体系基本建立，但立法层次还远未达到法治反腐高度。从实体看，反腐败法规分散在一些法律和党内法规之间，系统性不强。从位阶看，反腐败法律规定立法级别低、操作性不强。从效果看，执政党的党规党纪虽然具有极大的权威性，却仍然是政策治理，其约束和监督权力的范围、力度也较为有限，不能代替国法所具有的权威性、稳定性和普遍约束力。总的来看，目前单纯依靠行政命令、文件、批示等发号施令进行反腐败的问题还并不少见，我国反腐败斗争中还未走出主要依靠政策而不是主要依靠法治的阶段。

从法律执行上看，具有较大的随意性。明代张居正说：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。可见有法可依不难，难在有法必依。然而，当前一些公共权力机关及其领导干部对法治的认识有偏差，认为法治就是一种管理手段，法律理所当然地被当成管理和统治的工具，法律的权威性经常受到来自政治、社会以及文化传统和习惯思维的挑战。上述问题在反腐败斗争中也同样存在。主要表现为以领导意志消减法治权威，有法不依、执法不严，其实质是“法外反腐”，危害极大。

三、构建“三不”机制的路径聚焦

孟德斯鸠认为，实行法治的根本在于解决好国家权力配置问题，包括权力的合理分工和有效制约，强调法律对权力的制约性。反腐败必须强化监督、管住权力。构建“三不”有效机制，核心还在于法治，要从培养党员干部、国家公职人员“两个习惯”着手，建立完善以法律规范和约束权力的权力制衡体系，最终实现在法律统治下的以权力约束权力。

加强作风建设，构筑“不想腐”的思想堤防，促进党员干部自觉养成接受监督的习惯。马克思认为，习惯是由社会主体的经济生活所最终决定的规范主体行为的规则体系，是社会主体法权要求在制度层面上的直接反映。习近平总书记指出，法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。但法治从写进宪法到铭刻于心，既需要一个社会成员培养法治精神理念的漫长过程，也需要一个党员干部养成“两个习惯”好作风的曲折过程。因此，构建“三不”机制，要从培养党员干部的法律信仰、法制观念、法治精神和守法习惯着手。首先，加强廉政文化建设，增强党员干部拒腐防变意识。大力开展从政道德教育、先进典型示范教育、反面典型警示教育、任前廉政教育、提醒关爱教育等，引导广大党员干部严以修身、严以用权、严以律己，做到谋事实、创业实、做人实，自觉将廉洁自律意识内化于心、外化于行。深化廉政文化“六进”工作，进一步丰富教育载体、内容。借助高校、研究院等社会力量加强党风廉政建设理论研究。挖掘提炼传统诸子百家文化思想中的廉政文化元素，与当代中国实际和时代特征相结合，形成具有现代特色的反腐倡廉价值观念和理论，营造廉洁从政的政治生态和崇廉尚洁的社会氛围。其次，加强法制宣传教育，增强党员干部法治意识。组织党员干部尤其是领导干部学习党纪国法和规章制度，自觉把法治作为精神信仰，树立法律至上理念，敬畏法律、敬畏民意。大力开展“党章在心中，党纪伴我行”等主题教育活动，引导党员干部自觉做到立身行事坚持以党章为准绳，想问题、做决策、办事情都要体现法治精神，使“合不合法、合不合程序”成为一种习惯性思维。再次，健全改进作风常态化制度。针对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等突出问题，深入贯彻落实中央八项规定，建立健全改进作风和作风建设监督惩戒制度，通过抓党风政风带社风民风，真正把抓作风建设变成常态。严明党的纪律。坚持对党员干部严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，严格执行党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律，严查违反纪律的人和事，让党员干部自警自律成为常态，接受监督成为习惯。

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完善预防机制，构筑“不能腐”的制度“笼子”，促进党员干部自觉养成依法行政的习惯。邓小平说过，廉政建设还是要靠法制，搞法制靠得住些。要关住权力，首先要建好笼子，包括防治腐败的法律法规、工作制度和体制机制，等等。构建“三不”机制，完备的反腐败法律制度体系是基础。要加强立法工作，健全党的反腐倡廉建设法规制度体系，以规范权力行使、强化党内监督为重点，抓住当前腐败现象易发多发关键环节，结合落实《工作规划》，加强党内法规制度体系建设，注重把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内法规。针对党的建设和党的工作中存在的突出问题，抓紧制定实践需要、群众期待的法规制度，密织权力运行法律制度“笼子”，让“苍蝇”飞不出，“老虎”关得住，逐步由主要依靠政策治理的方式向主要依靠法制治理的方式转变。构建“三不”机制，强化反腐败司法功能是关键。徒法不足以自行，法律的生命力在于执行。司法机关在反腐败中扮演着重要角色，其能否依法独立行使职权、严格执法、公正司法，充分发挥司法功能，事关社会公平正义能否得到维护与实现，事关反腐成败。因此，在加大反腐败立法力度的同时，更要加强执法工作，把立法、执法和法律监督作为一个系统工程来抓，通过强化司法功能，着力解决执法工作中失之于宽、软的问题，提升反腐败法律制度的执行力，保证立法意图的顺利实现。要让执法司法权在制度的笼子里运行，健全司法权力运行机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，确保自觉在宪法和法律范围内严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。推动司法管理体制改革，在坚持党的统一领导的同时，防止党政机关以任何借口干涉司法机关独立行使司法权，切实保证司法机关依法独立行使职权。构建“三不”机制，创新反腐败体制机制是保证。习近平总书记指出，当前影响反腐败成效的主要问题之一就是反腐败体制机制不健全，机构职能分散，形不成监督合力；强调要增强权力制约和监督效果，必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。因此，要积极推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，突出强化纪委协助党委协调反腐败职能作用，整合反腐机构设置，探索建立全国性相对独立的反腐败协作组织，从机制上解决反腐败法律的执法主体问题，从而改变监督者与被监督者的权力“失衡”状态，强化监督权的制衡力度和刚性。加快调整纪检监察机关职能定位，主动回归责任“定位”，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，强化监督检查和执纪查案问责等“主业”，充分发挥党内监督专门机关作用。通过构建权力监督制约科学机制，让党员干部权力运行始终处在制度的刚性约束中，依法运权行事成为执政自觉。

坚决惩治腐败，构筑“不敢腐”的惩戒机制，促进党员干部自觉养成遵纪守法的习惯。坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是我们必须抓好的重大政治任务。要坚持以零容忍态度惩治腐败，“老虎”、“苍蝇”一起打，猛药去疴，重典治乱。首先，要健全查办案件组织协调机制。完善各级反腐败协调小组职能，凝聚反腐合力。积极推进纪检监察体制机制改革，进一步明确纪委机构设置、职能任务和工作制度，提升反腐效能。完善与司法机关、执法部门的沟通协办机制，健全通信、金融、财税、工商等行业和部门支持配合查办案件相关制度，健全跨地区、跨部门反腐败协作机制。建立纪检监察、检察、公安机关协同追逃机制，探索建立“行贿黑名单”制度，限制或剥夺行贿人从业资格制度。其次，要完善揭露和发现腐败机制。充分利用行政权力网上公开透明运行平台、电子监察平台、干部勤廉评价系统以及互联网等电子网络和信息平台，拓宽案源线索渠道。健全网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制，完善网上举报平台，实现各级信访举报系统联网。探索建立商业贿赂犯罪档案查询系统，加强建筑、交通、土地出让、医药购销、政府采购等领域市场主体商业贿赂行为信息记录，加强犯罪预警监测。再次，要推进查办案件工作科技化。强化“制度+科技”的反腐理念，提高查案惩腐的科技含量。坚持依法办案与科学办案相促进，增强办案人员线索经营拓展、证据查证甄别、谈话快速突破、办案成果转化、复杂问题驾驭和服务科学发展“六种能力”，提升依纪依法查办案件水平。着力创新办案技巧，探索“零口供”定案方法。建立和完善涉案信息查询、安全办案全程监管、案件管理信息等科技办案平台。通过多媒体等信息控制技术，对查办案件工作进行全程监控、全程录像，促进安全文明办案，逐步实现基础工作信息化、办案手段科技化、办案人才专业化、办案程序规范化、办案力量集约化，促进安全文明办案，提高查办案件科技化水平。通过有效、有力惩治腐败，维护党纪国法，匡扶公平正义，纯洁干部队伍，净化社会空气，从而促进党员干部遵纪守法习惯的养成。

（作者系中共徐州市委常委、市纪委书记）

责任编辑：张功杭

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