论政府性投资项目超概算成因及建议

高坤军

摘要：随着我国经济社会的快速发展，政府投资项目不仅在数量上逐年增加，而且在规模上也不断扩大，加之政府投资的公益性和基础设施建设等项目，使政府投资项目在整个经济社会投资中的占比大幅提高。本文阐述了项目资金超预算的原因，并给出一些控制资金使用的政策性建议。

关键词：政府性投资；投资项目；超预算原因；控制建议

中图分类号：DF431文献标识码： A

引言

建设项目的投资建设过程是将资金转换成固定资产获得回报的经济活动。对于政府投资项目，概算一经上级批准，总概算金额就是该项目投资的最高限额，不得有任意突破，如有突破须报原审批部门批准。因此，概算是制定项目投资目标与投资计划的重要依据。同时，政府对建设项目的考核主要是通过竣工决算与设计概算的对比来进行评价。

一、产生建设项目超概算的原因

（一）工程建设管理体制缺陷

现阶段我国的建设体制基本上是条块分割，法制体系不够健全，加上政府投资项目法人大多不是本质意义上的法人，他们是各级政府的委托代理人，按行政隶属关系接受上级主管部门的监督，存在法律上提供的个人弹性空间。在执行公务时，要靠道德约束指导他们为所服务的机构决策，当涉及到个人的政绩评价时，道德约束力就显得脆弱，建管不分等弊端就会使建设项目偏离基本建设程序。一些地区的地标性建筑，伴随的往往是项目的严重超概，有些项目没能成为标志性建筑，而是成为了“半拉子工程”、“短命工程”。加之有些项目的资金来源渠道多样化，客观上为项目的超概算创造了条件。例如合肥某法院综合审判楼项目，概算批准的资金上限为法院系统的建设资金和市级财政的配套资金，但实际上在建设过程，该项目又获得了智能化配套资金和法院所在地区级财政的源助资金，项目建成后已远远超过原批准的概算，但由于资金来源和监管渠道的各自为政，使项目脱离了概算控制。

（二）项目法人机制不够健全

政府投资项目种类繁多，具有较强的专业性和综合性，建设过程需要进行质量、进度、造价控制的环节很多。但是一直以来，我国基本上由使用单位牵头成立项目管理机构，有些项目甚至是临时机构，从而造成了项目法人的权利与责任不相统一；另一方面，临时组建的项目管理机构人员素质参差不齐。许多人员不熟悉基本建设程序，甚至缺乏基本的工程建设知识。工程建设过程中任意调整建设方案，对设计变更、施工签证缺乏有效的约束,特别是重大设计变更和现场签证,普遍存在着手续不完备和“先斩后奏”的问题,在既成事实后,才报批概算调整。

（三）对设计单位的责任约束机制不健全

目前对设计单位在概算控制方面的约束机制和激励机制不健全，缺少相应的评价体系和追责制度，对优化设计没有激励机制，对设计质量差、投资浪费等情况也没有相应的处罚机制，对推行优化设计和限额设计缺乏动力，大多都以通过行业主管部门的评审为主要目的。加之，现行的设计收费标准是按工程造价计取，出现造价高则收费高的现象，变相激励设计人员提高设计标准，增加不必要的投资。例如设计人员为保险起见，任意加大结构安全系数，导致大量的“肥梁、胖柱、密钢筋”现象出现。合肥某安置小区地上建筑单平米含钢量达到了75公斤，大大超过了同地区商业地产55至60公斤的标准，浪费了大量建设资金。

（四）设计与概算人员素质不高使概算编制质量较低

由于近几年建设工程量的增加，对设计和造价单位的需求一直比较旺盛，这也吸引了大批人员加入到了设计和造价行业，有些设计人员缺乏精心设计思想，片面追求产值，忽视质量，致使初步设计文件编制达不到规定深度，造成施工图设计较初步设计有较大的出入。再加上概算编制人员不够了解施工现场与施工工艺，对概算定额的套用、换算，存在冒算、漏算现象，均使概算的严肃性、控制性降低。另外随着时间的推移,建设单位的认识发生新的变化，进入施工图设计阶段后不断要求提高建设标准，而设计单位不能坚持原则，为增加设计收费，迁就各种不合理的要求，也造成了概算的一超再超。

（五）缺乏审核及监管力度

在现阶段，概算由项目主管部门（发改委）批准，项目的建设实施由建设主管部门监管，项目的决算考核由财政部门负责，对项目法人单位的管理考核又由固定资产管理部门国资委负责，对项目概算及投资效益未形成政府监管合力，缺少项目后评价体系，因超概算而调整概算已成了常事。同时，对于重要的建设项目，通常由设计院编制初步设计与设计概算（送审版），由设计主管部门组织所涉及的主管部门（如规划、建设、环保、交通、消防、卫生、供电、供水、排污等）代表及各专业的专家进行会审，形成会审纪要。设计院根据会审纪要进行整改后出具初步设计与设计概算报批版，报项目主管部门批准。通常，专家会审的重点是技术方案，对概算的评审只不过是履行了一个过程，这也降低了概算的准确性。

二、建设项目超概算的防范措施

（一）建立专门的统一监管机构

突破条快分割体制，整顿建设市场秩序，完善相应法规体系，建立专门的统一监管机构，协调有关部门间的合作，加强政府职能合力，提高政府的综合监管能力与服务水平，严惩不法违规行为与违背职业道德行为，对情节严重的要对责任人同时采用法律制裁与经济制裁手段。目前，合肥成了以市大建办统一协调的建设管理机制，立项、初步设计由发改委负责，项目方案由市规划局负责，招标由招管局负责、建设管理由重点局负责，资金支付由市财局政负责，过程审计和决算审计由审计局负责。概算的控制从招标开始即由市招管局进行控制，对招概算的项目禁止进入招标流程，建设资金支付过程中财政部门对于超概算的项目一律不予支付，项目决算过程中负责审计的审计部门对超概算的项目责任人追究相应责任。基本上形成了一套完整的监管流程，也使合肥市近几年的大建设项目的概算得到了有效控制。

（二）完善概算的编制标准

为维护其严肃性和可操作性，应适时修改概算定额及费用标准，制定建设项目概算计价规范，作为各地各行业的概算编制标准，逐步规范概算的编制、评审、批准、执行及考核程序，以达到逐步缩小概算投资与实际投资的误差的目标。只有逐步形成与国际接轨的并适合我国国情的工程造价管理体系，逐步实现建筑产品的价格走向市场,才能使企业在国家宏观指导下自主定价,良性竞争，有效杜绝超概算现象的发生，更好地产生投资效益。

（三）加强前期工作，提高决策的科学性

根据前期费用的划分，项目的前期工作就是项目获得国家立项以前的工作。其核心是可行性研究报告的编制与论证。长期以来，由于受到计划经济体制的影响，可研报告一般委托具有相应资质的专业设计院实施，由相关专业的工程技术人员完成，缺少财务职能部门的参与和监督，造成某些概算项目（如其他费用和动态费用）偏差过大。对于政府投资项目大多是非营利的社会公益项目，关系国计民生，更应重视项目决策的科学民主。项目决策应遵循“战略指导，规划先行，统筹安排，量力而行”的原则。只有建立科学的决策程序和机制，规范决策行为，明确决策责任，坚决防止个人或少数人任意调整建设内容和标准，广泛征求社会公众和有关方面专家的意见，充分论证其必要性、可行性，才能提高概算的准确性，避免决策失误，才能杜绝领导一句话，胜过所有审批手续的现象出现。

（四）引入专家论证机制，严把项目审批关

引入专家论证机制，严格执行基本建设程序。由项目主管部门组织有关政府职能部门及各专业、各行业的专家和造价师、会计师对建设项目可研报告（含估算）与初步设计（含概算）进行分阶段的广泛论证、审查、咨询及评价，为项目主管部门提供充分的审批依据，严格把好审批关，为项目实施与投资控制打好坚实基础。

为提高专家评审质量，应建立一支懂设计、懂施工、懂专业、懂管理与概算,熟悉建设法规、公正严谨的专职审查队伍（评审专家库）,不断提高评审水平。合肥市目前建立了招标过程中评标专家库、规划评审过程中的方案评审专家库，概算审批过程的造价评审专家库，对概算的核准起到了至关重要的作用。

（五）加大考核与培训力度，严把素质关

改进对企业资质及执业人员资格考评办法，整顿目前普遍存在的企业资质挂靠及专业人员执业资格证、职称证挂靠等不正之风，强化执业人员继续教育，加强培训力度，切实提高执业人员的职业道德素质及实际工作能力与专业理论水平。造价执业人员不仅要掌握本专业的知识与技能，还要了解有关设计、施工基本知识，熟悉基本建设程序、建设法规和概、预算定额、费用定额及材料设备价格信息，并树立强烈的工程造价控制意识。鼓励造价执业人员深入市场调查与施工现场调查掌握第一手材料，公正、客观、科学地反映工程造价，同时主动参与项目前期论证和设计阶段的方案比选，并提供必要的经济指标，能动地影响设计优化，确保设计质量，达到合理控制项目投资的目的。

结束语

因建设项目超概算的成因复杂，涉及面广，根治超概算的关键是政府要加强职能合力，提高政府的综合监管能力与服务水平。

参考文献

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