浅析旅游用地分类体系中存在的问题

段非

中图分类号：F59文献标识码： A

1.概况

旅游与土地密不可分，土地资源是其发展的重要载体，旅游资源是一种特殊的土地资源类型，是经保护、改造、开发并升华了土地资源的精华。 旅游用地包括自然景观中的山、水、气候，及人文景观中的城垣、宫殿、寺庙、园林、陵寝、石塔等具有一定地域分布的风景实体，它们是旅游三要素中的重要部分即旅游主体，是旅游业最主要的物质基础，也是用以吸引游客的重要吸引物。在广义上说，旅游资源是通过资源整合能够为旅游业服务的土地，包括为旅游业服务的各种建筑用地。总的来说，旅游这项产业就是对各种资源在发掘基础上的整合，土地资源是最为基础的，土地资源直接可以用于开发旅游，打造成为旅游的核心吸引物，如世界上各种名川大山、形态各异的地形地貌景观等；又可以作为旅游产业的重要支撑体，如博物馆、酒店、主题公园等。可以这样说，任何旅游产业业态的形成都离不开土地的支撑，土地在整个旅游产业上起着不可替代的作用。

我国旅游业正处于快速发展时期，旅游区数量和用地规模急剧扩张，而且新增加的旅游区大多位于城郊和乡村。由于起步阶段旅游开发定位不准，景观和产品创新不足，出现旅游区和人造景观建设比规模、占地面积大、土地污染、土地粗放利用和管理混乱等严重问题。不少旅游景区的规模受土地资源的制约，旅游用地的数量也越来越大。

与此同时，由于旅游区土地利用类型划分不明确，土地价格评估体系尚未形成的原因，旅游区土地的出让或租赁价格较低，导致许多景区投资短缺、土地闲置和利用率低。

在旅游用地中，还有不少的人为景观设计在这种开发利用旅游资源的过程中，产生了许多人为的破坏，如破坏性的开挖山体、超负荷开发水系、占用耕地建设旅游设施、在生态保护区修建不协调的旅游景观等。又或者是没有制定合适的旅游规划或规划没有得到有效实施，造成旅游区建设布局和结构不合理，使景点建设城市化，旅游资源遭到破坏。这些对土地的不合理规划与利用也一直是一个重要的问题。

再者，由于制度、法律、政策和管理体制上还存在着各种缺陷，旅游区常出现多头管理、执法不严、土地产权不明确、管理混乱等问题，加剧了旅游用地规划过程中的各种矛盾。

2.旅游用地中的土地分类问题

旅游用地是土地利用中的一种新的利用方式，一般提到的旅游业用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地，供人们进行旅游活动，具有一定经济结构和形态的旅游对象的地域组合。面对用地需求越来越强烈的旅游业，全国土地分类中旅游用地的分类已经不能满足旅游业的发展要求，且由于分类的不明确也导致了旅游用地规划与土地利用总体规划、城市总体规划的冲突。

在旅游规划中，最具体的是旅游区控制性详细规划，其中详细规定了所规划范围内各类不同性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

在《土地利用现状分类标准》中有几大分类与旅游相关：

住宿餐饮用地：主要用于提供住宿、餐饮服务的用地。包括：宾馆、酒店、饭店、旅馆、招待所、度假村、餐厅、酒吧等；

文化娱乐用地：用于各类文化、体育、娱乐及公共广场等的用地；

公园与绿地：城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地；

风景名胜设施用地：指风景名胜（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等）景点及管理机构的建筑用地。

显然，上述几项分类难以涵盖整个旅游业用地的现状，旅游区土地利用类型多样、功能重叠，旅游用地具有综合性与复杂性，旅游景区内的其他用地应按现状归入相应地类。

在我国用地分类标准中旅游用地也没有作为一个大类出现。只是在“商服用地”中把“住宿餐饮用地”单独列出来，在“公共管理和公共服务用地”中把“文体娱乐用地”和“风景名胜设施用地”、“宗教用地”和“公园与绿地”等作为二级用地单列出来。

我国关于旅游用地分类一般采用两个标准，一是《风景名胜区规划规范》，其中风景区用地的分类包含了旅游业发展的几乎所有类型，为风景名胜区规划提供了标准。但是风景区用地分类体系与土地分类体系不统一，在土地分类体系中旅游用地的类别应属于建设用地，并对相关旅游用地进行了拆分，但在风景区用地分类中并没有根据用地性质进行拆分，所以造成了两者的脱节，而本来这两种体系应该是相互衔接的关系。其次，风景区用地分类的依据与土地分类的依据不一致，前者是根据土地使用的主导性质，后者是依据土地的自然属性。并且，“风景区用地分类”并不能涵盖整个旅游业，分类的类型和层次较少，略显粗糙。二是《城市用地分类与规划建设用地标准》，其中虽然实现了与土地分类的无缝对接，但它是按照城市建设的标准来划分的，与旅游区的建设相差很大。

3.结语

综合这些考虑，笔者认为应该根据土地的自然属性和土地的主导用途，在充分考虑旅游用地特点的基础上，结合以往的分类标准，提出新的旅游用地分类体系，以便在今后的土地规划中更好地建设旅游用地。

旅游是用地的具体使用功能，甚至可以包含非建设用地地类。按照国家用地分类标准，建议在旅游开发规划编制时采用分类梳理用地的描述方法，结合实际旅游项目需要，分别阐述旅游开发用地中的建设用地需求和非建设用地需求，在此基础上按国标确定建设用地地类。

旅游产业是游走于三次产业间的一项复合产业，所以旅游用地的规划就显得更复杂。旅游产业作为区域经济活动的重要组成部分，能带动城市第三产业的发展，因此，在政策上应对旅游用地进行支持，旅游用地也应该有一套更为完备的分类体系与估价体系。完善土地规划，重视其中的旅游用地项目，对旅游规划用地做出明确的预见性规划，同时严格控制旅游区规划，避免土地的浪费，使其与土地利用总体规划和城镇规划相协调，这些措施将让旅游业获得更大的发展，也让土地规划系统更加合理。