珠海市外来务工人员子女义务教育问题及其对策研究

徐娟 刘智辉

【摘要】随着经济的快速增长，人们的生活水平也在不断的提高，越来越多的乡镇人们涌入城市这个大舞台去发展自身的价值，但是，他们的子女教育问题是他们一直关注的重心，所以，本文就从珠海市外来务工人员子女义务教育问题及其对策方面作了一些探讨。

【关键词】外来务工人员子女；义务教育问题；对策

中图分类号：C40文献标识码： A

一、前言

当今社会中,外来务工人员子女的义务教育问题是人们关注的问题之一，有的家庭为了能让下一代有着良好的教育，只能在居住地努力去争取孩子上学的机会，有的家庭在没有办法的情况下，把孩子送回了原居地。孩子就是社会的未来，为了能让社会进步，其中外来务工人员子女的义务教育也是非常重要的。

二、珠海市非户籍务工人员子女义务教育政策执行面临的困境

由于珠海市流动人口基数庞大，而且持续快速增长，给流入地政府解决非户籍务工人员子女义务教育问题带来很大压力，突出表现在以下三个方面：

1、义务教育资源供求矛盾十分突出，“以公办学校为主”的政策短期内难以完全落实。目前，珠海市地区已经做到 “以流入地政府为主”的要求，初步实行了珠海市非户籍务工人员子女“人人有书读”。但由于珠海市非户籍务工人员子女在全国所占比重特别大，“以公办学校为主”政策短时间内难以完全做到尽如人意。珠海市各区域普遍面临着经费、土地、校舍、师资等资源严重不足的困境以及管理等方面的难度。

一是财政压力巨大。在现行义务教育经费投入体制下，非户籍务工人员子女的教育经费完全由流入地承担，珠海市对于在校中小学生义务教育的免费政策，原先只能回到户籍地或通过积分入学才享受，外来工子弟在民办学校就读难享受这一政策。但后来珠海市对12年免费教育作出了调整，从2013年起，义务教育阶段免费教育补贴对象为全珠海市普通中小学(包括民办学校)就读的义务教育阶段学生，这就意味着不管是在公办还是民办学校就读的非本地生源的学生也可享受免费教育补贴。该政策无疑加大了珠海市财政政策的负担，因为流出地没有承担经费的责任，根据广东省文件规定，义务教育阶段免费教育公用经费补助由中央和省财政负担20%，即中央和省财政对珠海市政府的义务教育的经费支持较小。按珠海市2007年度义务教育阶段非户籍务工人员子女比2003年增加97.67万学生的速度规模测算，年均增长24.42万学生。而按目前每增加1个学位约投资1.75万元测算，珠海市地区每年要投入42.735亿元，加上新增设备、教师工资和公用经费的投入，数额特别巨大。近十年来，每年都投入巨额财政资金新建和扩建公办学校，以增加公办学校的义务教育学位。然而，由于新增非户籍学生过多，致使这些地区学位仍然年年告紧，当地财政不堪重负。

二是建校用地问题。由于经济社会快速发展，珠海市土地资源十分紧张，成为制约珠海市解决非户籍务工人员子女接受义务教育问题的又一个关键因素。

三是“读书洼地”效应。目前全国各地均实行九年免费义务教育，这在一定程度上分流了部分非户籍务工人员子女回原籍读书。但珠海市经济发达，学校建设与设备、师资等均明显高于不少内地学校。若流入地实现“以公办学校为主”，非户籍务工人员子女入学与本地学生一视同仁实行免费，将会进一步造成大量外来人口子女流入的局面，这势必使珠三角形成非户籍学生的“读书洼地”。据此不难预见，现有公办学校肯定难以满足迅速增长的非户籍人口子女的就学需求，而新建学校的速度也很难赶上非户籍学生“流入”的速度。义务教育资源供求关系上存在的结构性矛盾已经成为制约珠海市流入地政府落实“两为主”政策的根本障碍。

2、相关管理体制与机制急需理顺，各级各地政府之间的责任亦亟待明确。调查中还发现，各城市在涉及到非户籍务工人员子女接受义务教育问题的处理与安排上，还存在着一些十分突出的管理体制和运行机制不协调和不配套现象。

一是流入地政府对非户籍务工人员的管理机制不健全，难以对非户籍务工人员子女接受义务教育做到全面、系统的管理和服务。譬如，政府各部门在非户籍人口统计上各自为政，致使教育主管部门难以掌握非户籍适龄儿童少年的人口基数，流入地政府无法对本地义务教育事业发展作出科学的预测与规划，以致给当地学校规划和建设带来很大困难。同时，由于非户籍务工人员流动性很强，致使非户籍学生频繁转学，甚至部分学生不办理任何手续就离开学校，从而给学校的“防流控辍”和教育行政部门的学籍管理造成了一定障碍。

二是一些流入地政府没能把非户籍务工人员子女接受义务教育纳入当地经济、社会和教育事业发展规划中。珠海市多数流入地政府财政预算往往还是按传统的本市户籍学生数核拨各类教育经费，从而造成接收非户籍学生的公办学校经费紧张的局面。

三是流出地政府在外来务工人员子女教育问题上责任不明确。做好非本地户籍学生的义务教育工作，离不开流出地政府的管理、配合和支持。但目前相关政府仅是对流入地政府在外来人口子女入学、经费上提要求，对流出地政府责任不明确、不具体，尤其体现在流出地对流出人口子女的控制和统计管理、经费转移等方面。

3、流入地民办教育发展不平衡，民办学校整体办学水平与教育质量亟待提高。一直以来，受制于民办教育发展的宏观背景和经济社会条件，珠海市地区民办教育的发展很不均衡，民办教育整体质量亟待提高。

一是民办学校之间发展水平不均衡。民办学校之间，无论办学规模、办学条件还是管理水平和教育教学质量等方面，都存在着严重的不均衡现象。

二是民办学校管理尚欠规范。民办中小学办学经费主要靠向银行借贷和向学生收费，办学经费来源稳定充足性欠缺。个别学校由于生源萎缩，造成办学经费紧张局面，甚至面临倒闭困境。此外，多数民办学校尚未建立起规范的内部管理制度，少数学校办学者营利思想严重，并由亲属把持财务权，随意调用办学资金另作他用。也有部分地方政府主管部门未能建立合理健全的管理办法，致使在对民办学校的管理上，存在着帮助不力、指导不力和监控不力等现象。

三、政策建议

1、由政策要求上升为制度保障，构建各级政府合理分担的义务教育财政新机制，完善现行的义务教育经费投入体制，构建中央、省级、输入地与流出地各级各地财政对进城务工人员随迁子女义务教育经费合理分担的保障新机制。就珠海市的情况来看，省外和省内进城务工人员随迁子女学生约各占50%，其解决办法也应有所不同。对于省内的进城务工人员随迁子女学生，要明确划分省内的输入地和流出地政府之间的财政投入及其他相关责任，实行进城务工人员随迁子女义务教育经费的均衡分担制度，解决因户籍制度造成的教育拨款的固定性与人口流动性的矛盾。输入地政府应将进城务工人员随迁子女学生的义务教育列入教育经费预算，将省内跨市、县流动的义务教育阶段学生列入本市及本省免费义务教育政策对象。省内户籍学生义务教育经费跨市的由省解决、跨县的由市解决、跨镇乡的由县解决。

2、由公办为主转化为多元供给，探索政府购买教育服务的新形式“两为主”政策的出发点是为保障进城务工人员随迁子女能够有书读、读好书，享受优质的教育。事实上，民办学校在一些城市已成为承担进城务工人员随迁子女入学的重要力量。关键是政府如何加强对民办学校的监督和指导，不断提高民办学校办学水平。民办学校办学水平提高了，也能为进城务工人员随迁子女提供优质的教育服务。在进城务工人员高度集中的珠海市，政府应根据当地实际情况，采取多样化的形式满足教育需求，在有规划地扩大公办学校规模的同时，积极引导社会第三部门参与扩大教育服务，从政策上鼓励和扶持民办学校的发展与壮大，使他们成为解决进城务工人员随迁子女接受义务教育的重要渠道。与此同时，政府应积极探索向民办学校购买教育服务的新形式，逐步使更多的进城务工人员随迁子女享受到优质的义务教育。这种方式符合“两为主”政策的终极价值追求。