让农民带着土地进城

郑风田

国务院日前发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度。现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（即“三权”）作为农民进城落户的条件。要加快完善农村产权制度，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。

户籍制度改革的意义是不言而喻的。如果大量地吸收农民工落户，使他们成为城市的建设者，则会给城市带来新的生机与活力。以住房为例，目前农民工在城市买不起房子，房子拥有率不足1%，多人挤在一块，住“老鼠窝”，而他们老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，这是资源的极大浪费。原因当然是现在的半截子城镇化，城镇的房价太高了，他们根本买不起。目前在城镇打工的2.6亿农民工，平均2.6人一套房子，则需要1亿套房子，如果能够50万元一套，则就是50万亿的增长潜力。而相关的公共服务需求则会更大，这些房地产业的需求会带来很大的增长机会。

农民现在所拥有的重要资产就是土地，这包括几十年不变的农地承包权以及宅基地使用权。应该通过相应的制度改革，在政策上允许农村土地资产进入市场，让农民带着资产进城，这样一方面可以激活沉睡的土地资产价值，另一方面也让农民能够更好地在城市获得生存的资本。

户籍制度、土地制度改革要联动。土地不能转变为财富是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后，多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱、生活，同时又不敢放弃农村的土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。

在目前的体制下，农民工输入省份没有动力去保障农民工的福利。从国家层面上来看，也应该出台相关的激励政策，让长三角、珠三角、京津等劳动力流人大户有动力来解决大量的外来劳动力户籍问题。虽然国家鼓励放开户籍，但大部分的就业岗位在少数发达地区，如何鼓励这些地区解决外来群体的户籍制度？什么政策激励最有效？建设用地指标是一个好工具。因为要想解决新移民的定居问题，必须要发展小城镇与中小城市，需要扩建建设占有耕地。

目前，土地管理部门一直在执行“占补平衡”政策，其实这个“占补平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我国有1亿多跨省新生代农民工，他们在家乡都有承包地与宅基地，如果能够在打工地长三角、珠三角等沿海地区落户定居，到一定时候他们就自动会把家乡的承包地转让出去，把宅基地卖了。对整个国家来讲，等于节约了土地，耕地并没有因此而减少，长远看应该是增加的，因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。

从经济发展规律来看，其一直呈现集聚与扎堆现象。也就是说经济发展并不是全面开花，只是在一些地方或者地区首先成为增长极，然后再慢慢扩散。而这些地方是经济发展的火车头，增长迅速，就业机会多，膨胀速度快。这些地方一般对土地需求旺盛，也是就业吸纳能力大的地方。比如浙江的义乌，原来是一个占地2.5平方公里的小县城，后来率先成为小商业批发中心，目前县城已扩展到上百平方公里。由于目前其已成为亚洲最大的小商品集散地，扩展迅速，所以急需土地来发展建设。这些地方吸纳外来就业的能力足，应该通过建设用地指标的跨地区再分配，增加土地与户籍制度的联动来满足需要。

要使土地再配置与户籍制度改革联系起来，首先应该建立全国统一的用地指标交易机制，让那些偏远地区置换或者腾出的用地指标优先用于那些能够吸纳解决外来流动人口就业与户籍的地区。这些地区能够吸收更多的外来人口，说明其产业有竞争力，能够相应地让这些地区获得更多的建设用地指标。只有这样，才能让全国成为一盘棋，从而避免出现一刀切的问题。