如何确保中国特色城镇化稳中有进

文 《法人》特约撰稿 朱小群

真正需要政府筹资的，是它在普惠性的社会保障的覆盖上存在着许多欠账，尤其是对农民的欠账

刚刚闭幕的中央农村工作会议将城镇化时间表进一步细化，提出了三个“1亿”目标，即：到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，突出特色推进新农村建设，努力让广大农民群众过上更好的日子。三个“1亿”的提出突出了新型城镇化的本质，即人的城镇化。

对于三个“1亿”目标，清华大学社会科学学院院长李强认为，向城市转移的农民类型，主要分为流动人口、失地农民和在地农民。根据他们市民化的方式，又可以将农民市民化的路径分为“被动城镇化”和“主动城镇化”两大类。“被动城镇化”主要是指由政府主导推进，通过“征地安置”，实现农村土地的城镇化和农民身份的“农转非”。而“主动城镇化”则指农民自主选择进入城市的城镇化过程。对大规模进城的农民群体来说，要完成市民化的过程，必需满足三方面的基本条件：一是在城市生活的物质基础和一定的保障；二是能够顺利度过城市适应期，形成城市认同感和归属感；三是农民与土地的联结足够弱化，和城市接纳制度的形成。对此，一是建议未来户籍制度改革应逐步转换户籍功能，把人口登记和公共服务的功能放在首位；二是“就地市民化”或“就近市民化”，让部分农民到中小城镇进行市民化。

笔者认为，城镇化建设钱从何来？这是个一直都备受关注的重要问题。回顾过去三十多年，中国的城镇化是怎么发展起来的呢？难道是用钱堆起来的吗？显然不是，是中国的经济增长创造的财富，以及所提供的就业和赚钱机会吸引了数亿农民进城打工，从而推动了城镇化的快速发展。城镇化的确需要用钱，但这个钱不是为了城镇化而筹集的，而是在经济增长和城市发展过程中的自然投资和消费。这其中既有政府顺应城市扩张、满足人民生活需要而建设基础设施、提供公共服务的投资，更有企业和百姓为了追求盈利和财富的投资，以及他们日渐提升的物质文化消费。所以，我们必须意识到，虽然城镇化本身能够带来经济增长，但归根结底，城镇化是经济发展的结果，不能倒过来说：为了发展经济，所以我们要推动城镇化。正是在这个意义上，我们不赞成“城镇化钱从何来”这样的问题。钱从何来？当然只能从经济增长中来。政府的钱虽然也可以来源于适当的举债，但主要来自于税收；企业和居民也可以借贷，但所用之钱主要还是来自于自己的收入。除此之外还有什么？实际上，提出“钱从何来”问题隐含的意思是：中国的城镇化要超前发展，常规的钱不够用，需要额外的钱。但这正是我们不赞成这种提法的原因所在。只要经济发展就会有城镇化的需求，也就会有钱用于城镇化的发展，所谓政府需要筹资推动城镇化的说法，本身就是把城镇化当做经济发展之“因”而不是“果”，这是一种对经济发展和城镇化之相互关系的误读。

在笔者看来，真正需要政府筹资的，是它在普惠性的社会保障的覆盖上存在着许多欠账，尤其是对农民的欠账。换言之，政府过去把自己的收入主要用于城镇化的物理化扩张，而在普惠性的社会保障方面的建设严重滞后，以至于今天它希望进城的农民工能够变为市民时，发现自己对那些社保欠账却无钱弥补，而这才是“人的城镇化”之关键所在。只有从这个角度来看，“钱从何来”的提问才是有意义的。而答案也是显而易见的：从今以后，政府的财政必须从“建设财政”转变为“公共财政”，除了投资建设必要的基础设施以外，政府必须把自己的主要资金从扩张城市面积转向提供公共服务包括普惠性的社会保障，特别是要弥补对农民的社保欠账，除此之外的其他的城镇化投资，要让市场而不是政府自己在城镇化进程中起“决定性作用”。

2013年12月中旬召开的中央城镇化工作会议明确了各类城市的城镇化路径，全面放开小的，有序放开中的，严格控制大的。这样的户籍制度改革方略，看上去既符合实际情况，又十分稳妥，可谓“稳中有进”的理想境界。目前，中国的一些大城市的人口密集度的确越来越高，而中小城镇却为农民工所冷落，甚至一些中小城镇的居民也有迁往大城市的动向。如此下去，中国的城镇化岂非将会“失衡”？然而，凡事必有因果。毋庸置疑，农民工喜欢往大城市奔，主要原因是大城市的就业和赚钱的机会更多，如果这种现实不能改变，单凭政府放开中小城镇的落户，恐怕仍不足让大多数农民工转而投向后者。再者，农民变市民，最重要的不在于一纸户籍，而在于依附户口本上的城镇社保待遇，包括医疗、教育等方面的福利，而中小城镇的财政收入本来就少，若上级政府财政不予支持，地方财政能解决吗？若能，对农民来说倒不失为一种“吸引力”；若不能，你就是放开便又如何？再往深里说，就算给了农民城镇的户口本和社保待遇，他们原先在农村的承包地和住房该怎么处置？按现在一些部门官员对三中全会决定的解读，绝不允许拿到市场上去卖，只能转让给原来集体内的农民，谁都知道这样是值不了几个钱的，而如果没有这样的“财产性收入”即经济学所谓的“原始成本”，农民又拿什么在城市里置业、创业、立足？

依笔者看来，若不许农民在市场上卖地、卖房，大多数农民工就很难下决心举家迁往城镇，以他们的理性来选择，他们可能会宁可保持现状：继续在城里打工，但不放弃农村的土地和住房，无非每年像“候鸟”似的来回倒腾罢了。但这样一来，所谓的“农民变市民”，所谓的“新型城镇化”和“人的城镇化”又从何说起呢？又或者政府能做到既可以给他们以城镇户籍和福利待遇，又允许他们保留农村的土地和住房？果真如此，则善莫大焉！实际上，这才是笔者认为理想中的“新型城镇化”！这才符合社会主义公平公正的原则！因为户籍这个东西，本来就应该让所有的公民包括农民自由选择；社保福利，本来就应该不分城乡覆盖全民；而农民在农村原有的土地和住房，本来就归他们所有。只不过，这样的“善政”设想，政府能接受、会实施吗？不得不指出的是，即便政府真正地实施这种“善政”，恐怕仍然无法把大多数农民“引诱”到中小城镇去。大城市的分工效应、聚集效应和由此派生的就业创业赚钱效应，就像“水往低处流”的自然规律一样，是不会因政府政策的“逆向性”而改变的。用经济学博士马光远的话来说，企图以政府的主观意志来“严控”大城市，把人们“引诱”进中小城镇，并以后者作为中国城镇化的主要载体，这恐怕只是一种“乌托邦”式的幻想。马博士认为，人为地发展小城镇只会造成土地浪费，人为地控制大城市也很愚昧，只有围绕大城市、中心城市打造城市群，才是中国城镇化合乎规律的发展方向。笔者要补充提醒的是，中国的“新型城镇化”该采取何种方式，同样用得着三中全会决定中的那句核心话语：要让市场起“决定性作用”，政府只能跟着市场走而不是做得相反。

笔者认为，中国特色的“新型城镇化”之路必将是一个艰难的系统工程。大量“伪市民”的形成，是由于城市化进程中人与城市脱节而造成的。人的城镇化意味着，地方政府需要与过去城镇化等于GDP的思维告别，需要拿出真金白银为“伪市民”提供公平的身份和待遇。同时，中国特色的城镇化必须以人为本、城乡统筹、四化融合发展，要以生态文明建设为前提，节约资源，保护环境，重视城市基础设施建设，传承中国悠久的历史和地域文化，弘扬中华优秀传统，创造城市文化的多样性，使各具特色的城市景象成为美丽中国的一道亮丽的风景线。