湖南省集中连片特困地区扶贫贴息贷款调查与思考

中国人民银行郴州市中心支行 刘友谊

湖南省集中连片特困地区扶贫贴息贷款调查与思考

中国人民银行郴州市中心支行 刘友谊

近几年，湖南省集中连片特困地区扶贫贴息贷款在业务开办地区一定程度上发挥了缓解贫困农户融资难问题、扶持农业产业项目、促进地方经济特色产业发展的作用，较好体现了项目扶贫、产业扶贫的效应。但在实际开展扶贫贴息贷款中仍存在诸多问题需亟待解决。

特困地区 贴息贷款 调查

一、基本情况

据调查，2010－2012年湖南省集中连片特困地区 （包括武陵山、罗霄山片区）的43个县区中，只有17个县区开办了扶贫贴息贷款业务，业务开办面较窄。截至2012年末，两个片区扶贫贴息贷款余额2.7亿元；累计发放扶贫贴息贷款12.2亿元，累计安排贴息资金5857万元。其中，发放扶贫贴息到户贷款3.4亿元，贴息资金1684万元，受惠农户达8238户、32952人；发放扶贫贴息项目贷款88673万元，贴息资金4173万元，扶持项目113个。

二、主要问题

(一)银行经营目标与扶贫政策目标存在一定矛盾

扶贫贴息贷款的发放对象为农业项目和贫困户，农业项目周期长、风险高，贫困户收入低、缺少抵押担保资产，而商业银行以利润最大化为目标，出于收益和风险等因素的考虑，涉足扶贫领域的主观意愿不强，缺乏内在动力。这一问题在到户贷款业务中更为突出。在实际操作中，通常是能获得贷款的个人不具备贴息资格，而具备贴息资格的借款人难以满足银行信贷准入条件，导致扶贫贴息贷款的支持对象存在一定程度上的错位，不利于扶贫贴息到户贷款业务的发展。调查发现，很多地方只发放项目贷款，到户贷款业务基本已停止办理。

(二)扶贫贴息贷款政策设计难以符合实际需要

扶贫贴息政策文件规定扶贫到户贷款贴息期为1年，额度为每户5000元以下，贴息标准为农户贷款按5%、项目贷款按3%的标准予以贴息。随着农村经济社会的发展、农业产业结构的调整，目前，扶贫贴息贷款的额度、贴息期限以及贴息标准都难以适应当前的发展要求。如林果种植业的生产周期为3－4年，大部分特种养殖业的投产周期需2－3年，一些小型农业项目的资金需求在3－5万之间，现有的扶贫贴息贷款政策设计难以与之相匹配。此外，贴息资金实行“规模控制”和“条块管理”，制约了贷款规模的扩大。

(三)贴息资金分配不均衡、满足率较低

调查显示，全省集中连片特困地区的43个县中，只有17个县获得扶贫贴息资金，一些“国贫县”和“省贫县”已经多年未下达该项贴息资金，且在这17个县中，83%的贴息资金集中在湘西州和怀化市的10个县。同时，省级扶贫部门对贷款贴息资金发放分配的程序不透明、资金分配不均衡，部分急需贴息资金扶持的地区未能享受到该项政策的扶持。此外，县级扶贫部门贴息的具体操作流程与《湖南省扶贫贴息贷款实施方案》规定的项目申报与审批流程有很大的出入，存在一定的随意性。

(四)风险补偿机制尚未建立

贫困户大多为社会弱势群体，且农民拥有的宅基地、土地承包经营权抵押担保存在法律障碍，同时农业生产易受自然灾害、市场波动冲击，金融机构投放贷款的潜在风险较大。然而，目前扶贫贴息贷款的风险补偿机制尚未建立，贷款风险集中在银行体系内部，银行机构开办此项业务的内在动力不足。

(五)跨部门合作机制仍需进一步健全和完善

根据相关文件规定，扶贫办、财政、人民银行、金融机构各司其职、各负其责，共同推动扶贫贴息贷款业务发展。但在实际操作中，扶贫办负责项目审批和认可，财政部门负责项目确认和贴息资金的拨付，操作中基本上与金融部门脱节，项目审批金融部门没有直接参与，贴息申报凭借据和利息清单由企业或农户自行提交。同时，基层人行没有参与贷款的运作管理，对扶贫贴息贷款的操作程序模糊、基础数据不清。

三、完善扶贫贴息贷款政策的建议

(一)适时调整贷款要素及贴息政策

根据农村经济社会发展的实际需求，适时调整扶贫贴息贷款的额度、期限和利率，由中央、省级部门规定总体原则和要求，将贷款要素的确定权限下放至基层扶贫贴息贷款管理部门及银行机构，兼顾政策的统一性与具体操作的灵活性，使贷款要素更为贴近农业生产周期和风险特征。同时，酌情调整财政贴息标准和期限，适当提高农户贷款贴息标准，甚至全额贴息；视贷款期限灵活调整贴息期限。此外，为加强银行机构和扶贫部门的沟通联系，可将贴息方式调整为直接贴给银行。

(二)建立健全风险补偿机制

可参照创业就业小额担保贷款的操作模式，根据各县市实际情况，由中央、地方政府按比例出资设立风险担保基金，对扶贫贴息贷款按照一定的放大比例进行担保，在贷款损失时由担保基金进行代位清偿。同时，可将扶贫开发资金单独划出一部分，用作扶贫贴息贷款损失补偿或奖励，对贷款损失按照一定比例进行补偿，对贷款发放情况较好的机构进行奖励。

(三)进一步完善扶贫贴息贷款管理机制

一是扩大扶贫贴息贷款政策覆盖范围。修订原有的扶贫贴息贷款管理办法，将扶贫贴息贷款政策的重点支持范围从以往的扶贫开发重点县推广至集中连片特困地区县域。二是调整业务流程，提高金融部门参与程度。由扶贫部门负责贫困户核准、项目库建设和项目认定，向人民银行和银行机构推荐，人民银行和银行机构根据信贷管理要求共同确定扶持项目和贷款额度；贷款发放到位后，由借款人和放款银行按季向人民银行提出贴息申请，并提交扶贫办盖章确认；经人民银行和扶贫部门确认后，报送财政部门，由财政部门将贴息资金直接拨付至放款银行。

[1]夏盛杰.金融支持湖南省罗霄山片区扶贫攻坚的建议[J],金融经济,2013

[2]罗霄山.扶贫开发郴州片区发展现状及展望[N],郴州日报,2012