解决地方政府债务的措施初探

丰县人民医院 侯庆璇

解决地方政府债务的措施初探

丰县人民医院 侯庆璇

变废为宝，化害为利是政治家的远见卓识，是改革者的匠心独运，更是人民的热切期盼。进入二十一世纪的强大中国，面临庞大地方政府债务这个绊脚石。如何化解、引导、发展、利用好地方政府债务，是地方政府面临巨大现实挑战。

欧洲主权债务危机、美国政府关门为中国敲响了化解债务的警钟。

上届政府总理温家宝在“两会”新闻发布会上说:2010年地方债务总规模为10.7万亿。2011年新增债务有3亿，其中新举债21536亿，偿债21533亿。债务率为29.05%。

本届政府总理李克强在世界审计组织第21届大会表示:中国中央政府严把赤字率，目前我们国家的赤字率在2.1%。经测算债务率为26.85%。

截至2010年底，中央政府和地方政府最大口径下负债总额23.76万亿元，占2010年全年GDP比值59%，接近国际公认的公共部门负债率的警戒线。而渣打银行此前甚至预计，中国政府性债务规模可能达到21.9万亿～24.4万亿元。负债率为47%。

国际公认的公共债务占GDP的警戒线为60%，外债占GDP的警戒线为20%。2012年日本一般政府债务余额与GDP之比高达214.3%，位居世界各国之首。2012年美国政府债务规模超过16.05万亿美元，已超过100%。

中国的负债率与发达国家相比较少，无论来自哪一种统计口径的数据，债务的隐患和曝发的风险时隐时现，应引起高度的重视。

一、政府债务的合理性，解决债务的紧迫性共存

政府债务形成原因是复杂的。凯恩斯的扩大政府职能，主要是政府调节消费和投资引诱功能。国家多年实施积极财政政策，默许了地方政府赤字发展和举债发展，带动了经济的强劲增长。地方政府性融资是有其必要性的，符合初次分配注重效益，再分配注重公平的时代理念，有利于抚平社会阶层差距。在城镇化快速推进的背景下，地方政府性融资是不可或缺的。城镇化离不开城市基础设施的先行，规划并组织建设城镇基础设施是地方政府的事权。

分税制改革所引起的中央上收财权，下压事权，导致地方不堪重负，配套资金名存实亡。当期地方财力的有限性与建设资金需求性使政府性融资成为了必然。

从现实来看，地方政府大量债务融资中，资金绝大部分流向公共基础项目。2010年底地方政府性债务余额中，已支出96130.44亿元。用于市政、交通、土地收储、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。

二、限制党委政府的权力，把权力关进制度的笼子

党委决策，政府负责，是国情，也是现行体制。政府部门自我扩张意识，表现为机构和人员的增加，深层次是政绩的需要，带来公共投入的增加，从而引发债务的增长。周期性的初始赤字每增加1个百分点，就会提高一个国家开始财政整顿的可能性5个百分点。而且，在一次选举之后开始财政整顿的可能性立刻上升14个百分点。经济的周期性与选举周期有惊人的协同性。

有鉴于此，构建政府债务风险预警体系。地方政府要以负债率、债务率、偿债率、赤字率为指标，对政府性债务进行动态监测和评估。特别应实行对新任职一年的党政一把手，实行政府债务专项审查。应由中央政府设定各级地方政府的债务警戒线。对超过警戒线的地方及其党政机关单位包括企事业单位，严格限制其各项支出。控制银行及其他提供贷款的非银行金融机构等。

限制政府债务担保，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，增加了政府债务风险的深层次不确定性。限制政府担保成为限制债务的当务之急。

建立偿债准备金制度防范债务风险突发。其目的是当地方政府不能偿还到期债务时,可先行从偿债准备金中支付,以减少债务风险对地方正常政府运行的冲击。

三、把政府债务列入预算法，把预算变成硬性约束

修改《预算法》，推动和加强各级政府债务预算管理。形成了以预算管理、规模控制、信用评级、透明度要求、债务化解为内容的风险管理基本框架。赋予同级人大或上级人大，以及上级政府债务的监督批准权限，并责成上级政府偿责连带义务。对各级政府及其所属部门的举债（担保）、使用和偿债行为进行规范性管理，强化制度约束，进一步理顺举债决策和偿还责任的关系，做到：形成债务有批准，借到债务有规章，使用债务有监督，偿还债务有信用，违约债务有保险。真正做到责权利相统一。改变对债务资金财务上的管理现状，要求地方将政府债务纳入预算管理和本地区国民经济发展计划，编制债务预算，对政府债务借、用、还的统一规范管理，约束部门举债，监控债务动态。建立完善的地方政府债务预算管理体系。

四、政府债务货币化债券化，疏通债务建成发展支点

首先对已形成债务审计，分清短期、中期、远期可清偿债务以及呆帐。对债务资产分类，剥离优质资产和劣质资产，分清可收益资产与公益性资产，对前者实行市场化改革，引入或转售给社会投资者。更好地处理好政府与市场的关系，真正为城镇化建立多元可持续的资金保障机制；更好地发挥市场在资源配置中的决定作用；更好地发挥政府在创造制度环境、提供公共服务的职能。

政府债务货币化和债券化。央行向大型银行注入了流动性,而大型银行又转而买进政府债券,从而间接实现了债务的货币化。对不超越政府债务预警线的地方政府，允许发行一定数量的债券，既化解存量债务，规避政府债务风险，又有利于可持续发展目的，也为地方的城镇化提供有制度保障的融资渠道。

完善政府债券法律法规。设立相对独立的政府债券管理机构，建立政府政债券纠错和考核机制，把政府债券运行情况纳入领导干部任期经济责任审计范围，建立行业自律、信用评级、信息披露和政府债券保险"四位一体"的市场约束机制。给予政府债券投资者税收减免优惠，并设置高于银行同期利率的偿债率。

五、强化新形成债务的责任追究，防止债务雪球滚大

建立健全违规新增债务责任追究制度，把债务“借、管、用、还”情况纳入领导干部经济责任审计内容，对擅自举债、违规担保、挤占挪用偿债资金、故意欠债不还的，要严肃追究有关领导责任。

加大对债务增减情况的审核、考核和管理力度。防止和纠正“新官”不理“旧账”的现象，把还债作为官员政绩的重要指标，严格控制新债，建立举债申报制度。对举新债实行了“下管一级”办法；新增债务按“谁举债、谁偿还，谁批准、谁连带”的原则处理，对违法举新债实行一票否决，甚至降级使用。

我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段审计组织方式，以同级审计机关为主，而同级审计往往力度不够，也不能形成上下沟通。应协调中央、省、市、县四级审计机关的力量，实行隔级审计，实行外省、外市、外县互相审计，以推进地方政府债务审计不断深入和推广。真正落实中组部 《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》精神。