国家重点监控企业环境统计直报数据质量存在问题及改进建议

王 鑫，赵学涛，吕 卓，王军霞，周 冏，安海蓉，杨威杉，赵劲松

1.中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

2.环境保护部环境规划院，北京 100012

3.中国人民大学环境学院，北京 100872

随着经济社会发展，环境管理领域的不断拓展以及公众对环境信息需求的不断加大，中国的环境统计工作正面临日趋严峻的挑战，环境管理和公众对环境统计数据质量和时效性的要求越来越高，迫切需要发展完善现行环境统计体系和技术方法，提升环境统计体系的运转效率和数据质量。该文结合上述需求，立足中国现行环境统计体系存在的问题，归纳和分析了建立环境统计直报系统对提升环境统计数据质量，提高环境统计工作效率的优势，并就如何进一步改进直报系统提出了建议。

1 学术界对数据质量问题的认识

1.1 数据质量

数据质量是反映数据情况的一个综合性概念，它包括数据的多个属性，目前在学术讨论中尚未形成一个统一的概念。学者们普遍认可的做法是对数据质量的属性予以描述。世界上很多国家和国际组织的统计机构都对数据质量的属性进行了解释(表1)［1］，综合各地对数据质量的描述发现，准确性、及时性、一致性、可获得性是普遍认为的构成数据质量的4个基本要素。

表1 不同国家(或地区)或国际组织的统计数据质量定义

1.2 环境数据质量

1.2.1 环境数据存在的问题

综合文献调研结果来看，环境数据质量问题主要表现在2个方面:一是环境数据本身质量不高，如统计报表中常常出现单位填错、数据之间逻辑关系不合理等低级错误;另一方面是环境数据与宏观经济数据不一致，如统计调查对象与统计部门掌握的调查数量差距较大、污染物排放量与实际产生污染物的行业或部门的活动规模相差较大、环境质量数据与群众的直观感受不一致等。

1.2.2 分析环境数据质量存在问题的原因

各政府统计机构和学者致力于分析环境数据质量存在上述问题的根本原因，认为其根源主要在于2个方面:一是统计技术方法不完善，统计能力不足。许多学者建议改革统计调查方法，加强抽样调查、统计推算等多种调查方法的有机结合。董广霞等［2］认为，环境统计缺乏有效的数据审核手段，环境统计数据质量不高。齐珺等［3］认为，针对目前的问题，应借鉴US EPA的做法，污染源管理采用最佳可行控制技术(BACT)，加强对基层环境统计工作的督查，实行环境统计专人负责制。

另一原因是在体制机制和制度层面，许多学者认为统计填报过程中的人为干预是造成数据质量问题的根本原因。国家统计局政府统计数据质量研究课题组［4］认为统计管理体制、统计制度方法、统计基础工作、统计外部干扰等是影响政府统计数据质量的重要因素;赵学刚等［5］认为，外部体制环境对统计部门的影响这一因素在中国尤为显著，很多时候统计部门受到地方政府的干扰及同级部门之间源于考核指标的竞争，而牺牲了统计数据的真实性;游明伦［6］认为，当前统计数据质量控制的难点在于统计数据源头质量控制难、统计数据的误差控制难、影响和干扰统计数据质量的人为因素控制难、统计数据质量控制成本高、统计体制不顺等;余根钱［7］从统计工作的各阶段对数据质量控制进行了深入研究，提出了建立数据质量抽查制度、统计推算参数调查制度、加强对发布数据质量管理等数据质量控制建议。

1.2.3 提高环境统计数据质量的关键

解决环境统计数据质量问题的关键是要保证环境统计工作的相对独立性，从机制体制和制度设计上减少数据形成过程中的人为干预。

从制度层面看，需要建立一套相对独立的数据采集直报系统，减少上报环节。随着信息化水平的提高，统计数据网络直报日趋成为统计工作的发展趋势和热点。国际上，几乎所有发达国家的国家环境统计部门均建立有专门的网络直报系统，产污主体会依据相关法律法规要求主动上报基本信息，环境统计部门依据上报信息通过开展数据校核、同行评议等手段，确保上报数据的准确性、一致性。中国国家统计局于2012年2月启用了企业一套表联网直报系统“四大工程”，主要包括基本单位名录库、企业一套表制度、数据采集处理软件系统、联网直报系统，通过减少数据逐级上报传输的中间环节，力求采集原始真实的统计数据，被认为是统计理念的重大革新，是提高统计能力的基础和提高统计数据质量的关键［8］。

为减少上报过程中对数据的人为干预，提升数据质量和时效性，环境保护部国家重点监控企业网络直报(以下简称“国控源”直报)于2013年第3季度起在全国范围内试运行，包括国家重点监控企业以及省控、市控重点污染源等上万家企业通过网络在线季度报送污染物排放情况，近4 000个环保部门开展了数据在线审核。结合该套系统试运行中发现的问题，从数据质量控制角度对进一步完善国家重点监控企业网络直报系统、提升环境数据质量提出了建议。

2 现行环境统计年报数据质量问题及原因分析

经过30多年的发展，环境统计工作不断成熟，管理制度日趋完善，包括报表制度、技术要求、审核细则在内的技术体系不断深化，环境统计软件功能不断增强，环境统计数据对环境管理的支撑力度也不断增强。但不可否认，环境统计数据质量仍有较大的提高空间。

根据2012年全国环境统计第一次上报数据的审核反馈意见，环境统计数据主要存在4个方面的典型问题:一是环境统计调查单位普遍存在缺报、虚报、错报现象，各地不同程度存在符合重点调查条件的新建项目未纳入环境统计调查范围、已关闭企业虚报以及调查对象数量锐减等情况;二是基表数据存在较多逻辑关系错误，数据库中存在分项加和不等于总计、污染物产生量数据小于排放量等逻辑错误;三是数据异常值较多，单个企业的指标数据过大或过小，超过正常范围，某些社会能源经济指标甚至超过全国总数;四是某些统计指标，特别是非重点污染指标，数据波动较大，存在数据突变或不合理性。

由此可见，从数据问题性质来看，环境统计数据质量问题多集中在逻辑关系、异常值等企业源头低级错误，这些问题对汇总数据影响大，但是易于识别;再者就是规范性问题，主要是指重点调查名录库的规范创建问题;最难解决的是数据的合理性问题，这种问题量大面广，除了深化扩展指标间合理性校核的审核关系外，更重要的是数据填报和审核人员要具有较好的环境统计素养，熟悉企业、企业所在行业的产排污特征和具体排放情况。

数据质量问题产生的主客观原因很多，但是从操作和技术层面看，主要有5个方面:

1)数据审核任务不明确，分级审核职责落实不到位。环境统计确定了逐级审核、数据联合会审等制度，但是由于缺乏各自明确的审核目标、审核内容，导致各级环保部门均根据相同的环境统计审核细则开展数据审核，审核工作量大，审核重点不突出，审核工作重复，以致很多地方环保部门在数据审核中敷衍懈怠，寄希望于上级环保部门发现问题，数据逐级审核或会审制度流于形式，审核重心下移，所有问题包括本应在源头解决的低级错误等集中在国家级审核层面，数据审核效率低下;同时由于数据上报时间紧，企业无法针对发现的问题逐一核实修改，环保部门也来不及细致检查整改情况匆忙形成最终数据库。

2)数据审核手段单一，审核细则不全面。由于数据报告期时间紧、填报和审核任务重等原因，统计数据的现场检查和巡查没有作为一项工作制度得到长期有效的开展，环境统计数据审核多采取企业自审、环保部门会审、计算机审核方式。另外，现有的审核规则不全，指标间的审核关系较少，不能有效提高数据准确性。

3)软件审核功能不完善，审核缺乏系统性。强大的审核软件模块能够使数据审核事半功倍。环境统计软件系统中的审核功能主要由审核细则组成，审核主要着重于发现问题，没有考虑后续的解决方案。比如，企业和环保部门通过系统查出企业不符合某项逻辑性或合理性错误，同时给出了提示。但是这种提示并不影响企业数据的填报，也不能强制性要求企业核实整改数据。

4)人为原因导致数据库之间缺乏一致性。基于考核评比需要的人为因素是影响统计数据质量的最根本原因，其中最明显的表现形式就是数据库之间不一致。调查单位、各级环保部门基于自身利益需要，各个层面在一定程度上均存在虚报、代报、人为修改数据现象，从而导致针对同一张企业表，企业存档盖章的纸质报表、企业上报的纸质报表、环保部门数据库之间数据不尽一致，甚至上下级环保部门数据库也有差别。

5)环境统计人员素质普遍不高。环境统计与经济社会统计的区别在于数据获取的复杂性，比如COD排放量核算时需要多种参数，与行业类别、生产工艺、生产状况、污染治理设施的运行情况都密切相关，这对企业和环保部门统计人员提出了很高的要求。但在实际工作中，环境统计普遍作为边缘部门不受领导重视，有能力的人不愿干统计，没能力的人干不了统计。特别是基层的环境统计人员流动频繁，往往是资历较浅的人员或者新人负责环境统计工作。

3 国控源直报的优势

国控源直报是指数据采集、审核、反馈、汇总等环节均通过网络在线运行。这种方式除可以实现数据的适时传输、提高时效性外，对数据审核来说，最大的优势还在于数据的全过程监控。国控源直报系统部署在一台服务器上，所有的数据操作均保存网络痕迹，包括系统用户登陆IP地址、企业数据填报和备注、数据审核操作处理、企业数据修改历史，这种方式可以对正在执行的操作进行监控，也可以回溯已经发生的操作，每条企业数据都有自己的数据历史可查。

相对于逐级上报体系而言，国控源直报系统规范了名录库管理和直报数据审核流程，见图1。

图1 环境统计直报工作流程图

首先按照“先有库，再有数”的原则，环保部门分级创建和定期更新重点调查名录库，同时由地方环保部门每季度清查核实，除企业停产、关闭、季节性生产原因外，调查单位名录库的其他企业均要按时上报数据。其次数据报送审核过程严把质量关。企业报送数据按照先自审、再提交的原则，企业端填报数据后，必须先经过填报界面的系统校验，不符合检验规则的数据必须整改通过后才能提交至环保部门;各级环保部门对数据逐级审核、验收，数据审核是环保部门的“规定动作”，数据不允许不经过审核后直接提交，同时数据审核过程严格依照国家制定的审核模板，甚至地方环保部门可以自己定制严于国家审核内容的审核模板，对不符合审核规则的企业数据，环保部门打回数据至企业，由企业整改，数据经过市、省、国家三级审核后，才能最终确定。

3.1 实行数据分级审核，强化数据源头控制

根据审核关系强弱，企业、市、省、国家环保部门4级审核各有侧重。其中，在企业端杜绝逻辑性、异常值等强制型审核问题，逐条核实解释备注型审核问题，核实提示型审核问题;市级针对企业层面逐条处理所有备注型审核问题及解释;省级从区域层面解决指标突变等提示型审核关系;国家级主要从区域汇总层面进行总体数据判断。数据审核重心在企业和市级，审核时间相对较长。

3.2 量化环保部门审核任务，加强审核职能监督

国控源直报建立了工作审核制度，监督各级环保部门的直报工作履职情况。一是明确了环保部门审核的“规定性动作”，均要执行数据审核模板，对发现的问题进行处理;二是对省、市级环保部门直报数据现场检查覆盖率提出了定量要求，在确保数据质量的同时，利于提高环境统计人员的业务水平;三是适时公布省、市直报工作进展情况，包括企业上报率、企业停报率、企业打回处理率等，通过相关指标督促监督环保部门工作。

3.3 强化后期数据整改，确保数据审核成效

对于审核发现的问题，企业或者市级环保部门一定要有反馈响应，数据经核实整改或备注解释并经环保部门审核通过后才能作为最终数据，否则系统将该企业数据作为缺报处理。

3.4 建立了统一数据库，有助于提高政府统计公信力

环境统计年报数据逐级上报，数据库离线分级储存管理。直报数据库部署在一台电脑上，由环保部统一管理，一方面实现了企业数据的全网共享和“一套数据”，避免了年报中企业、各级环保部门数据库的不统一，另一方面“一套数据”的形成过程也是统计各参与主体的博弈过程，充分的数据“争辩”对提高数据质量不无益处。

4 进一步提升直报系统运行效率的建议

4.1 直报系统运行中存在的问题

国控源直报工作从2013年第3季度在全国试运行以来，先后完成了第3、第4季度全国1万多家国控企业直报数据报送、审核工作，2014年直报工作也在有序开展。直报系统运行中，除技术制度不完善、软件系统问题较多外，还存在一些突出问题:一是对于企业直报行为的约束手段较为缺乏。由于数据上报频次高、工作时效性强等原因，一些企业直报工作出现了懈怠迹象，某些地方甚至问题比较突出。二是管理制度不完善。尽管明确了各级环保部门在直报工作中的任务分工，同时要求每年完成一定比例的数据现场核查，但目前来看，各级数据现场核查工作基本未开展，直报工作的监督管理处于空白。三是基层环境统计能力较为薄弱。环统队伍建设不足，工作经费紧张，环统人员工作量大，企业开展统计工作难度大，难以适应直报工作要求。四是环境统计数据质量有待进一步提高，统计数据对环境管理的支撑作用发挥不足。

4.2 改进建议

4.2.1 加强直报系统运行机制建设

直报系统建立的根本目的是满足环境管理决策对数据时效性的要求，提升和改善环境数据质量。当前直报系统的运行模式是和常规的逐级上报系统并行，对于调查对象而言，相当于要进行双重填报。对各级环境统计管理部门来说，也意味着双倍的工作量。应尽快处理好两者关系，有所取舍。如果不能从运行机制上解决直报系统与现行逐级上报系统的关系，数据上报主体和各级统计管理机构缺乏积极性、主动性，不仅影响直报系统运行，而且会影响目前的逐级上报系统正常运转。在现行统计体制下，关键是以减轻调查者和管理者负担为根本出发点，改革和创新环境统计工作运行机制，从体制机制、人员和经费运行保障方面加强对包括直报系统在内的环境统计工作支持力度，为直报系统运行提供切实保障。

4.2.2 强化环境统计考核，落实填报主体和各级环保部门数据责任

在现行的体制下，落实环境统计数据质量责任的有效途径是建立环境统计考核机制，将统计考核结果与各级环境管理机构和地方政府环境质量责任的履行成效挂钩，通过考核工具提升各级政府对环境统计工作的重视程度。同时，通过对政府的考核，强化各填报主体的数据质量责任，建立追责机制，将数据质量责任落实到各个主体。建议建立数据质量外部评议制度，先期在环保系统内部开展不同行政单元之间数据互评，评议结果向全系统通报。待时机成熟，邀请社会机构(第三方)加入年度环境统计数据质量评估，评估结果向全社会公布。

4.2.3 定期培训和轮训相结合

针对基层填报主体和环境统计人员业务知识不熟练的状况，建议由国家环境统计主管机构编制专门的统计报表填报手册或技术指南，通过网络或纸质出版物，向全社会公布，方便各填报主体和基层人员参阅。同时，可以制作专门的多媒体文件，针对特定内容进行网络教学或现场教学。针对各级政府环境统计技术人员，建议建立定期培训和轮训制度，每年开展培训和轮训，逐步提高环境统计队伍的工作水平。

4.2.4 加强直报数据分析应用

数据分析是统计数据管理的一个重要环节，也是把统计数据变为决策参考的重要过程。对数据的分析应用不足是目前环境统计工作存在的一个突出问题，由于以高成本获得的数据长期以来缺乏深入细致的分析，不仅浪费了社会资源，而且也不能发现数据质量问题。建议结合环境管理和社会公众信息需求，强化直报数据的分析应用工作，并结合年度环境统计培训和轮训，推动各级环境统计机构分析应用工作的开展。

4.2.5 加强直报系统信息共享

随着公众环境意识的提高，公众等对环境管理和了解周边环境信息的需求也日渐提高。环境统计管理部门不能因公民受教育水平的差异而回避信息公开，而是应针对公众关心的环境问题，结合直报系统成果，积极主动准确及时地定期发布相关信息，提升公众对直报工作的关心和参与程度，从而达到提升和完善直报系统本身的目的。

5 结论

国控重点源联网直报是中国环境统计报表制度未来发展的重要方向，能够解决现行逐级上报体系中因人为因素所导致的数据质量误差，减少各级数据填报人员的工作负担，提升整个环境统计系统的效率。

加快联网直报系统建设，除了具备软件、硬件配置，为系统运行提供最基本的物质保障的同时，更重要的是统计管理理念、制度和方法创新。需要进一步强化保障直报系统运行的制度保障和机制建设，充分调动各级统计部门和企业统计人员的积极性，同时更需要在技术层面，通过强化培训和信息共享，提升各级统计人员的能力。

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［2］董广霞，陈默，傅德黔.我国环境统计存在的主要问题及对策［J］.中国环境监测，2009，25(5):70-72.

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