清代州县的独立财政与地方社会

摘要：在清代，由于行政经费的匮乏，在州县一级始终存在着一种由州县官所支配的独立财政。它的存在弥补了州县行政经费的不足，也有利于州县官履行自己的职责，因而清廷对此由痛诋转为默认。但州县独立财政毕竟是一种税外之税，加重了百姓负担。清代田赋税率名义上较低，但实际负担远远高于百姓的承受能力。清廷徒拥轻徭薄赋之虚名，不肯正视财政问题，听任非正式财政正式化，显示了清代财政体制的病态和因循。

关键词：清代；州县独立财政；地方社会

中图分类号：K249文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0140-04

有清一代，由于行政经费的匮乏，州县一级始终存在着一种由州县官所支配的独立财政①。它的存在虽然弥补了州县行政经费的不足，也便于州县官履行自己的职责，但毕竟是一种附加，加重了民众的负担，导致民众与国家的对立，削弱了清代社会统治的基础。

一、政多费少：清代州县财政的实际

在清代，州县官员责任綦重，位卑而事繁。处于国家行政系统末端的清代州县，是各种具体政务的实际执行者。方大湜说：“兴利除弊，不特藩臬司道能说不能行，即督抚亦托空言，惟州县则实见诸行事，故造福莫如州县。”②“天下者，州县之所积也。自州县上至督抚大吏为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县。州县而上皆以整饬州县之治为治而已。”③州县官作为“亲民之官”，掌管田赋、地丁、粮米、田功、粮价、垦殖、物产、仓储、社谷、生计、钱法、杂税、食盐、街市、桥路、河海、城垣、官署、防兵、坛庙、文风、民俗、乡约、氏族、命盗、词讼、军流、匪类、邪教等近三十多项事务④。所谓“州县虽小，与治天下之法政无不备具”⑤。

与事务繁巨形成鲜明对比的，是州县经费的支绌。有清一代，州县“官吏之薄俸，公费之奇廉，直等儿戏”⑥。州县官履行自己的职责，必须仰仗一定的经费。但清代州县的行政经费——存留非常微薄，与实际花销之间有很大的差距。如东明县衙门经费经制部分为1925两，而每年实际所需大约为5253两，⑦仅此一项，就短缺3328两。清代，祭祀为化民要政，每年支出约需1081，而东安、临朐、潮阳、宣平四县存留中的祭祀支出每年分别为166、125、164、220两左右。⑧1889年以前，湘潭县坐支银2983两，其中祭祀银130.2两，驿站银1379.9两，典史的养廉银180两，优免及役食银1189.7两，以上属于法定支出。而不可报销者亦有万余金，分别为新定公文提解道府公费银2000两，门包316.8两，道府漕规并门包1464两，通判粮库厅150两，上司首领官节礼700余两，各处漕馆500两，委员及上司书吏例差700余两，驿站两号每月各发钱300千（一年合计为7200千，折银4800两⑨），应补坐支不敷银约3000两，屯、户、粮三房书吏办漕工食银1000两。⑩

后者属于法外支出，不入国家奏销，需州县官自行解决，共计14630.8两，是法定支出的5倍，足见州县财政缺口之大。

清代州县财政收支的支绌有其深层的制度原因。由于定额化赋役制度的实施，国家财政收入特别是田赋收入相对固定。虽然田赋收入在国家财政中所占的比重到清末有所下降，由1753年的73.5%下降到1908年的35.1%。但国家常例支出，基本上依赖田赋收入。在收入分成上，中央又以自身利益为指归，给地方以较低的存留。因此，地方的经费项目设置极不合理，最主要的表现就是官吏薪俸的低微、地方公费的缺乏。而且在国家财力需费孔亟的情况下，又加强了对作为地方财政主要来源存留的争夺。如此，则地方经费更形拮据。

二、多方罗掘：州县财政收入的制度外解决

就州县的财政状况而言，州县官是无法履行职责的。为完成自己的使命，遂利用征税之权，附征于民，于是在州县一级，出现了一种不受制于中央监管的财政系统，是为州县独立财政。中央通过奏销制度对地方财政实行严密的监督和管理。州县衙门主要负责田赋、杂税和地租的征收。但它们全部属于国家财政收入，由户部制定具体的、统一的税目、税额和减免政策加以集中管理。对于田赋各项，通过定期修订《赋役全书》，将定额落实到每个州县以至每块土地；对于杂税则分别制定具体项目，附于各州县《赋役全书》之后，规定“尽征尽解”。州县虽然以存留的形式分润一部分国家财政收入，但是这部分财政的用途及其管理，皆有严格的奏销，州县官员不能任意支配。独立财政自不同于清代中央集权的财政制度，它是州县官凭借个人权势的一种私征。在一定程度上，它是一种不受中央所左右、由州县官员所主宰的一种财政。但实际上，由于州县官征税之权是国家所赋予，不可能溢出国家权力体系之外。也就是说，州县官擅自征税的权力，实际上背后有强大的国家机器作为后盾。而州县的私行征税确也解决了州县政务经费的短绌，亦成了国家机器有效运转的润滑剂。

当时，州县官员巧立名目、擅自附征主要手段是田赋浮征、杂税盈余、差徭等。州县官浮征田赋所用手段五花八门，有火耗、操纵银钱比例、奇零折算、串票费、遇闰加征、上下忙之别、开征前后之别等。如银钱折算，众多小户大都有以钱抵银的惯习，而银钱折价往往由官府操纵。州县官员为了获取额外的收入，一般折价远远高于市价。如清苑县在光绪二十四年（1898）以前，粮银每两折征制钱2吊470文，而当时市价银价在每两1吊100文上下。每粮银1两，可得盈余1吊370文上下。庆云县每征正银1两，折收京钱5600文。除去各项开支外，每征正银1两，约得平余9钱2分。除此之外，亦有采用直接附加的形式，1854年江苏扬州、通州两府举办“亩捐”，照地丁银数加抽，大致每亩20—80文不等。其后江南各州仿行。

清代不太重视杂税，税率很小，但州县官员却恃此为利薮。如田房税契每两征银3分3厘，其中3分上解，3厘为地方办公经费。但州县获取的盈余远多于此。定县每年仅杂税一项，可得盈余银五、六千两。涞水县“税契一项，年可得数千金，而向只报一百两，布政使廷杰欲悉数入官，县官苦之。使人询天津之成法，某乃往津说直督裕制军曰：‘天津每年收税契三万，而报销只列数百两，以津地之冲繁，公私各费皆取给于此，庈若悉归官，将以何给费？裕曰：‘藩司欲如是，吾亦莫能争，今略增旧额何如？某曰：‘愿增为八百，可乎？裕曰：‘可矣。于是涞水亦援例只增二三百金云。”

除此之外，差徭也成为州县官筹措经费的一种手段。有借征收差徭之际浮收，有则编造名目，巧为征敛。交河县差徭有号草、号豆、麸子等名目，草差每季制钱275136文，豆差每月制钱104625文，麸差每月制钱13750文，全部归做公署开支之用。广宗县知县俸银45两，养廉银800两，因不足以自赡，则获取火耗、平余、差徭、陋规为挹注，年约数千两。山西各州县，每县所派差钱大县制钱五六万缗，小县亦万缗至数千缗不等。河南各县署养马所需谷草料豆，来往官吏委员车马、狱墙枣刺、考试棚席、祭祀贡品均按地方分摊支应，各乡均于冬季预为摊派，按亩收款，赴城完纳，以免临时勒讹，名曰捆牌甲，大概用一取十，利归中饱，习非成是，亦无人过问。宣统年间，河南谘议局议决一律豁免，虽经上峰公布，各县均阳奉阴违。正阳差徭，“除修凿城池，兵差多年一遇外，惟道府学院过境，供给大批车马及临时委员车马，最为繁重。县署常设车马专员，每供一差，即出票征发车马本色若干，以应实用，并冒加百数十倍。”

对于州县官员擅自加税，补苴地方经费的做法，清廷由痛诋到默认。康熙曾对州县征收火耗严加申斥，“设官原以养民，民足然后国裕。近闻守令，贪婪者多。征收钱粮加添火耗，或指公费科派，或向行户强取，借端肥已，献媚上官。下至户书里长等役，恣行妄派。小民困苦，无所伸告”。但随后又改变态度，“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居官日用，及家人胥役，何以为生。如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官”。雍正实行火耗归公制度，化私为公，并约束州县官员浮征。但该项政策在乾隆时期逐渐废弛，浮征再度涌现。道光即位后，有感于“箕敛溢取之风日甚一日，而闾阎之盖藏既耗于官司之脧削，民生困敝职此之由。与其私以取之，何如明以与之”。但此议遭到礼部尚书汪廷珍、两江总督孙玉廷、四川总督蒋攸銛等人的强烈反对，最终无疾而终。光绪在朱批奏折中也不得不承认这种现实，“州县办公，均有应用之款，亦不能不留给平余，倘厘剔过严，绝无余地，其贤者相率亏累，不肖者别有应求，转恐别滋流弊”。州县的浮收虽是制度外解决财政缺口之道，但在改革无果的情况下，却获取半合法地位，直至清朝灭亡。

三、病国朘民：清代州县财政与地方社会

州县官员利用征税之权擅自附征的做法不仅为清廷所默认，甚至一些廉吏也支持这种做法。汪辉祖是清代一个不可多得的为民请命的官员，在宁远知县任内，关心民间疾苦，鼓励发展生产，教化民风，崇尚节俭，兴修水利，创办学院；处理民间纠纷和诉讼案件，力主审慎公允，有“廉明听正”之称。当其回乡经宁远时，人们夹道相送，有人送至长沙仍依依不舍。在用财方面，他指出每个州县官应该有四种簿记来管理州县的财政开支：一为正入簿，记银谷应征之数及税契、杂税耗羡等项；一为正出簿，记银谷之应解、应支、应放、应垫之数及廉俸、幕修等项；一为杂入簿，记银之平余、谷之斛面及每岁额有之陋规等项；一为杂出簿，记应捐、应赠及日用应费各项。前两项是法定支出，而后两项则是额外的支出，实际上是州县独立财政。对于裁革陋规，他提出了不同的见解，“裁陋规，美举也。然官中公事，廉俸不敷，是以因俗制宜，取赢应用。轻于汰革，目前自获廉名，迨用无所出，势复取给于民。且有变本而加厉者，长贪风，开讼衅，害将滋甚极之”。

清代州县独立财政有助于弥补州县财政支出缺口，可以使州县行政有条不紊，从而获取官方的认可，实际上是将非正式制度制度化。但州县独立财政毕竟是一种税外之税，加重了民众负担，特别是在晚清，民众赋税日重一日。如贵州于1861年开征厘谷，名义税率为10%，实际征收往往“私加至十之四五”。直隶通州、三和、平谷、密云、顺义等县，当地银价每两值钱二千七八百文，官府征田赋时，“浮增折价，每银一两，竞加至值钱四千七八百文者”。山西钱粮，额征银一两，“几完至四五两”。清末，田赋加重尤为突出。“名目之多至此，中国之田赋，不当名为一种租税，当名为十种租税矣。”结果，农民负担大幅度增长。据统计，1877年，四川各大县每地丁银一两，实际负担10.5两，增加了900%；各小县每丁银一两，实征5.6两，增加了400%—500%。1908年，上海县每亩征钱13文，实际负担70文，负担增加438%；河南新乡县每亩征银0.054两，实际负担0.216两，负担增加300%。

百姓负担的加重，必然激起民众对国家的仇视，削弱对国家的向心力，最终又会危及政权的稳定。汪士铎在《乙丙日记》卷二中写道：“夫民皆不识字，而又仇恨官长。问官长贪赃乎，枉法乎？曰，不知也。曰，何以恨之？曰，纳钱粮。”当时，州县官作为基层官员，直接和百姓打交道，因此，便成为民众发泄不满的对象。如肥乡县在道光二十一年（1841）议定征收地粮章程，每正银1两加耗银1钱3分，补加平色火耗解费银1钱4分。当时，花户有衿户、民户之分，衿户系以实银完纳，民户系按钱行报价，每两较平时时价多加京钱400—500文，官民相安已久，并无异言。知县周尔昌于光绪二十三年到任，于次年下忙改订章程，将钱行改除，令花户自封投柜，银钱两便。完银者每正银一两除照章加耗费等项二钱七分外，衿户每两又加火耗银四分七厘，折色银二三分不等；完钱者按照牌示定价，不加火耗折色银，其价较旧章稍减，而核诸市价，仍多加京钱三四百文。此举遭到民众的反对，该县文生王锡爵等以附收钱粮为名控告，广平知府请旨将周尔昌即行革职，以示惩戒。

清末推行地方自治，“以地方之财政办地方之事”，新政经费最终都由老百姓负担。除此之外，民众还得分摊部分赔款，百姓的负担远远超过他们的承受能力，因税收增加而引起的民变此起彼伏，动摇了清代社会的统治基础。如密县知县徐某，自宣统元年（1909）到任，即以筹款办理新政为要务，颇为绅民所不悦。次年因开办地方自治筹办处，需添设亩捐钱一百二十文。三月初一，复出谕催缴，大滋绅民之怒。于初四日早，纠聚一千七百余人，一拥入城，拥至县署，徐知县即带印单骑赴省，民众遂将大堂全行拆毁。宣统二年，河南长葛县知县江湘，因办乡村巡警，出示晓谕各乡，随缴粮款，每粮银一两，饬加巡警经费300文。“讵料该县乡民，因江知县藉口新政，设法敛钱，不止一次，向已恨之切骨。今见此谕，立即鸣锣四乡，传告此事……时各乡民已到五千七百余人……排队入城，追江知县至县署……及至入署，内中怨毒深者，一齐动手毁物。闻自大堂起，至宅门内上房为止，所有各物，均被毁尽……江知县此时一无计柄，仅牵其妻子至厕内藏匿。”宣统二年三月，“武康县因办理警察，抽收捐款，贩户不从，即请官惩办，民间积怨已久。是日，又因细故激动公愤，聚集多人，拥入县署，将大堂捣毁，知县洪某，被众抱出门外，欲投诸河，经众夺回，被众人戳伤数处”。

清代州县独立财政大多被冠以“中饱”或“陋规”。人们在论及该项收入时，大多数是和吏治联系在一起的。因此，州县独立财政的存在虽然有利于州县官员履行自己的职责，但它毕竟是一种税外之税，增加了百姓的负担，病国朘民是毋庸置疑的。清代名义上的田赋税率较低，但在种种附加之下，实际税率远远高于百姓的承受能力。清廷徒拥轻徭薄赋之虚名，不肯正视财政问题，听任非正式财政正式化，显示了清代财政体制的病态和因循。州县独立财政纵可弥补正式财政的不足，但也难保不成为贪渎之员削民之由。如果不是建立在发展经济、培养税源的基础上，它最终只能是一种饮鸩止渴的选择。

注释

①州县独立财政是一种非制度化的财政系统，它是在中央集权财政框架之外，州县官为了解决州县行政经费的短绌，凭借自身的权力私行征收一部分费用。地方财政则指近代由于国家职能的扩展，中央将一部分地方事务的管理权交由州县，并让渡一部分财政收支权而形成的一种财政。二者是有所差别的。②方大湜：《造福莫如州县》，《平平言》卷一，官箴书集成编纂委员会编《官箴书集成》（第7册），黄山书社，1997年，第596页。③汪辉祖：《学治臆说·自序》，官箴书集成编纂委员会编《官箴书集成》（第5册），黄山书社，1997年，第267页。④陈宏谋：《咨询民情土俗谕》，贺长龄、魏源等编，《清经世文编》，中华书局，1992年，第506页。⑤故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局，1979年，第461页。⑥《政典志》，《定县志》卷六，成文出版社有限公司，1976年，第399页。⑦岁有生：《清代州县衙门经费》，《安徽史学》2009年第5期。⑧岁有生：《清代州县的祭祀经费》，《中国社会经济史研究》2009年第3期。⑨时白银1两，折钱1500文左右。黄冕堂：《中国历代物价问题考述》，齐鲁书社，2008年，第12页。⑩《湘潭县志》卷六，《赋役》，成文出版社有限公司1976年，第15—16页。王业建著，高王凌等译《清代田赋刍论（1750—1911）》，人民出版社，2008年，第106页。何平：《清代赋税政策研究》，中国社会科学出版社，1998年，第118页。魏光奇：《清代州县财政探析》，《首都师范大学学报》2000年第6期。《广西财政沿革利弊说明书》卷二，《各论》（上），《国税部》第四章，《丁米征收惯例》，经济学会1915年，第87—94页。《清苑县黄令国璋禀折征粮租赔累过巨文并批》，国家图书馆藏历史档案文献丛刊《北洋公牍类纂（正续编）》第5册，全国图书馆文献缩微复制中心，2004年，总第2335页。《庆云县李令泽宸禀银价腾涨赔累难支文并批》，国家图书馆藏历史档案文献丛刊，《北洋公牍类纂（正续编）》第5册，全国图书馆文献缩微复制中心，2004年，总第2337页。中华人民共和国财政部、《中国农民负担史》编辑委员会：《中国农民负担史》（第二卷），中国财政经济出版社，1994年，第54页。徐珂：《同光度支琐闻》，《清稗类钞》第二册，中华书局，1986年，第516页。《交河县志》卷二《田赋志》，成文出版社有限公司，1976年，第389-390页。《广宗县志》卷六《法制志》，成文出版社有限公司，1976年，第166页。张之洞：《奏减五路差徭情形片》，《光绪财政通纂》卷二九，北京图书馆出版社编《清末民国财政史料辑刊》第23册，第41页。《西华县续志》卷六，《财政志》，成文出版社有限公司，1976年，第347页。《正阳县志》卷二，《财务》，成文出版社有限公司，1976年，第225页。《清实录》第4册，中华书局影印本，1985年，第216页。《清实录》第6册，中华书局影印本，1985年，第383页。《清实录》第33册，中华书局影印本，1985年，第1241页。中国第一历史档案馆：《光绪朝朱批奏折》（第六十八辑），《财政·田赋地丁》，中华书局1995年，第173页。汪辉祖：《陋规》，《牧令书》卷散，官箴书集成编纂委员会编《官箴书集成》（第七册），黄山书社，1997年，第75页。中华人民共和国财政部、《中国农民负担史》编辑委员会：《中国农民负担史》（第二卷），中国财政经济出版社，1994年，第54页。清代钞档，咸丰四年十一月二十九日御史隆庆奏，转引自《中国农民负担史》（第二卷），中国财政经济出版社，1994年，第55页。《申报》光绪六年二月初九。《清朝续文献通考》卷四，《田赋四》，浙江古籍出版社，2000年，第7535页。章有义：《中国近代农业史资料》（第一辑），三联书店，1957年，第307页。陈登原：《地赋丛钞》，中国财政经济出版社，1987年，第422页。中国第一历史档案馆：《光绪朝朱批奏折》（第六十八辑），《财政·田赋地丁》，中华书局，1995年，第279页。中国史学会主编《辛亥革命》（第三册），上海人民出版社1957年，第433、433—434、453页。韦庆远：《论清代官场的陋规》，《明清史新析》，中国社会科学出版社，1995年，第242—286页；李映发：《清代州县陋规》，《历史档案》1995年第二期。