中国互联网信息治理若干基本问题的反思

王凤仙

摘要：我国的互联网信息治理是在政府主导下，依据法律法规对“不良信息”运用网络过滤技术进行封堵、查禁，显示出一种维护“底线”式的、事后“矫治”的思路。然而，这种治理方式未能有效清除“不良信息”，面对社交媒体、移动通信终端所建构的新传播环境下的网络舆论、网络暴力等问题也显得乏力，难以使互联网信息环境有本质上的提升。中国互联网信息治理亟须将全部互联网信息纳入治理的视野内，寻求一种由政府、媒体、公众共同承担责任的治理机制，构建一个严密的互联网信息治理系统，着眼于改善互联网信息传播整体环境。

关键词：互联网信息治理；互联网内容；反思；转换视野

中图分类号：G206.2文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0169-05

当下，互联网信息的混乱局面成为全社会热议的焦点，互联网信息治理成为各界关心的话题。关于这一议题的讨论繁杂多样、所涉甚广，人们或用同一概念讨论不同的问题，或用不同的概念讨论类似的问题，以至于许多意见不能真正交锋。笔者在拟定本文标题时，也不得不对“互联网管理”“网络内容管理”“网络信息治理”等概念一一辨识，最终选择了“互联网信息治理”这一更具包容性的概念，以便于能够涵盖此领域的新旧认识和实践，探索这个领域业已形成或即将形成的理念、模式、未来趋向和实践出路。在着手对付混乱的互联网信息之前，弄清一些基本问题是十分必要的，本文将从互联网信息治理的对象、主体、方式、行为多个层次对这一议题所涉的认识和实践进行探讨。

一、治理对象

互联网信息治理，是因互联网上盛行的各类不良信息（包括网络色情、虚假广告、网络谣言等）对社会造成无法忽视的危害提上日程的。因此，将消灭这类信息作为互联网信息治理的目标，是顺理成章的。①然而，在这种思路的指导下进行互联网信息治理，面临着两个难题：

第一，将不良信息从互联网信息整体中划分出来的工作难度相当巨大，或者说作出“正确”的划分几乎是不可能的。事实上，在不良信息与其他信息之间，并不天然地存在一条泾渭分明的界线。虽然，对于不良信息，目前已经存在一些共识，例如网络色情、网络病毒、网络谣言、虚假广告、危及社会安全和国家安全的信息等。但判断一条信息是否属于不良信息，在目前相关法律法规框架下只有原则性规定而缺乏具体判断标准，执行起来往往因人而异。

第二，当我们开始考虑如何对付这些不良信息时，却发现问题所涉及的范围，辐射到了“不良信息”之外，成为关于整个互联网信息的议题。比如，并不属于“不良信息”范畴的网络舆论，以真实的事件为基础，在网民的意见震荡中以极快的速度生成变化，其中可能逐渐掺杂部分的虚假信息，指向或引发社会矛盾，危及社会安全、国家安全，演变为不良信息。②同样由真实事件为基础的网络爆料，往往关乎社会问题，经由群体极化的演变，引发各种暴力极端的网络言行，甚至演变为现实暴力。③电子商务和各种个性化网站的蓬勃发展，使网民的个人信息越来越多地呈现在互联网上，收集个人隐私信息变得越来越容易，诱发各种侵犯网络隐私的犯罪。④许多互联网信息可能演变为不良信息，仅专注于消灭“不良信息”的治理方式，不能够适应网络媒体的发展，将变得非常被动。

因此，笔者主张互联网信息治理应当顾及全部互联网信息，把整个互联网信息都纳入治理的视野内。当我们以这种态度来重新检视互联网信息治理，呈现在我们面前的是一个庞乱的整体。如何对互联网信息进行区分，以便于针对性地治理呢？已经应用于英国、美国、加拿大、日本等国的互联网行业分级制度为我们提供了思路，它按照色情、暴力、赌博、烟酒等重要指标对互联网信息分类。⑤不同的标准将对互联网信息作出不同的划分。然而，不论以何种标准来划分，都将冒着看不见互联网信息多维性的危险，而仅仅将其视为单一的、平面的信息聚合体。我们不妨着眼于互联网信息整体，使多维的划分标准并行不悖地对互联网信息进行区分（多重标准之间的交叉是必然的）。例如，立足于互联网信息内容，判别信息属性，分为政治、经济、娱乐……或新闻、日志……等；考虑互联网信息形态，将其归类为视觉、听觉、视听结合，或静态、动态等；辨别信息传递的渠道性质，大众的、群体的、组织的、人际的，或有无反馈和互动等；检视信息所涉权利范围，公共领域还是私人领域；信息传递目的，商业的、公益的等。以上列举仅仅试图提供一种全面看待互联网信息的方法，其意义在于示范而不是穷尽所有的分类标准。当然，也并非所有标准都具备应用于对互联网信息进行分类分级的实践价值。但其中部分标准与分级制度的结合将有助于解决现实问题，如信息所涉权利范围的标准将有助于解决网络隐私问题。我国政府已经开始重视网络内容建设，但治理实践仍集中于消除“不良信息”，要实现互联网信息环境的优化和提升，还须有着眼于整体的治理措施。

二、治理责任主体

在这里，我们仿照施拉姆在《大众传播的责任》一书开篇的提问“大众传播事业的责任应属谁”来发问：互联网信息治理的责任应属谁？施拉姆提出的主体有三：一为政府与其有关的管制机构；二是媒体自身，正式或非正式的社团与管理组织；三是一般大众，同样包括正式与非正式的组织与社团在内。⑥显然，施拉姆就美国大众传播事业责任所作的论述并不契合中国的实际。特别是在媒介大融合的今天，我们所面临的传播环境已不可同日而语。然而，施拉姆所论的大众传播事业的三大责任主体却为后来关于媒介管理责任主体的讨论提供了一个基本框架。互联网信息治理也不例外，目前各国的理念、思路、方法虽各有不同，但差异并不在于治理主体的五花八门而是三大主体的权力界限和责任划分。

第一，政府作为一个社会的管理机构，需要应用法律、道德、习俗以至于风俗，对全社会进行管理。这种管理全社会的社会管理机构，一般也具有权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性、权力自合法性等特性。政府享有这种广泛的权威和被普遍承认的权力，用来制定有约束力的政策，发布强制性的命令。不仅政府组织具有广泛的权威性，而且政府所制定的规则也享有广泛的权威性。⑦正是由于政府按照一定的程序来执行某些功能，才使得社会整体能够持续运转。在互联网信息领域，它体现的是一种硬性或者说刚性的“治理”（从这个意义上，“管制”一词或许更为恰当）方式。这种方式在互联网信息治理中十分重要，特别是以强制性的技术手段来过滤“不良信息”，可以收到立竿见影的效果。从某种程度上也可以说，这种“强制性”构成了互联网信息治理的最为根本和基础的保障。

第二，对于信息的治理，说到底还是以信息生产者为治理对象的，就互联网信息治理来说，信息生产者包括网络媒体和网民。他们既是互联网信息治理客体又反过来成为治理主体的情形，是能够得以实现的。这在国外已有成功的实践尝试。⑧另外，互联网信息治理最终目的是净化网络信息环境、维护网络信息秩序，符合治理客体（网络媒体和网民）的根本需求和利益。媒体（或者说众多媒体构成的媒体行业）作为主体的治理行为被称为行业自律，因其主要依靠媒体自愿、自觉，不带有强制性，在不违反法律法规的边界内无法进行具有威慑效力的惩戒。但是，在进行互联网文化建设，唤起新闻专业主义精神，规范网络媒体的新闻信息渠道和从业人员素质等方面，它所承担的责任是政府无法取代的。

网民不同于媒体的是，他们是信息生产者和消费者。他们的互联网信息治理行为，除了“自律”之外，还有“监督”。但是，作为“上帝”的信息消费者往往扮演多重角色，他们既是孜孜不倦的低级品味的需求者，同时也是“不良”信息义正词严的申诉者。网民的互联网信息治理，在“发现”问题比“解决”问题上更为有效。因此，主要仰仗网民的自律和监督来进行互联网信息治理是不现实的。但是，网民的自律和监督与媒体行业自律一样，在对全部互联网信息进行引导和提升方面具有不可替代的作用。在网络媒体的行业自律和网民的自律、监督中，他们既是治理主体又是治理客体。这种治理依赖于也体现着“自治”的精神，是一种法律框架之下的软性的或者说柔性的治理方式。

有学者认为我国目前的互联网管理是一种通过政府立法、司法以及网络过滤技术进行网络管理的政府主导型模式，这种针对传统媒体依据媒介技术进行分类管制的方式面临着对新媒体不适用的窘境，存在着“多头指挥”、事后监管等不足。⑨这些问题与其说是存在于作为主导的政府，不如说是存在于这种政府主导型模式。长期以来，媒体和公众这两大主体在我国互联网信息治理中没有发挥实质性的作用，责任集中于政府。如前文所述，媒体和公众能够发挥政府不能替代的作用，缺少媒体和公众实质性参与的互联网信息治理目标是政府这个孤立主体力所不能及的。中国的互联网信息治理必须寻求一种在政府主导下、由三大主体共同承担责任的机制。因此，我们认为应当赋予媒体和公众在互联网信息治理中更重要的位置和更多的权力、责任，使之能够发挥实质性的作用，特别是在不容忽视而政府治理触及不到的领域。因此，国家和媒体须履行的另一个基本责任应该是，为公众的监督提供最广泛最具有接近性的渠道，同时实现对公共领域的保障和个人权益的保护。

三、治理方法手段

在面向现实社会情境的实践探索中，互联网信息治理的方法手段愈加多样。就治理对象而言，针对“不良信息”一般采取封堵和查禁的方法，其他信息则可进行分级分类管理；从治理主体来看，政府治理可采取强制性措施，而媒体、公众的治理是自发自觉的“公约式”。大致来说，包括我国在内的各国互联网信息治理可概括为三种方式：政府干预、行业自律和民众监督。

政府干预主要依赖于制定法律法规并以此为准绳采用网络过滤技术过滤网络信息，包括预先审查和事后封禁。这种治理方式运作起来需要消耗大量的经济成本和行政成本，同时产生的效力也有局限性。如果政策法规暗含的治理机制实际上威胁或已经损害了经营团体或个人的利益，就容易遭到运用技术手段的抵制和规避，增加政府干预的实施难度。目前，我国制定了30多部针对互联网的法律、行政法规、司法解释和部门规章，基本形成了专门立法和其他立法相结合、涵盖不同法律层级、覆盖互联网管理主要领域和主要环节的互联网法律制度。⑩即便如此，由于立法有严格、审慎的程序，法律的更新总是滞后于技术的发展和由此引发的新问题。再者，网络过滤技术的应用也并不能达到理想的效果。用类似屏蔽关键词这样的技术方法来甄别“不良信息”，操作起来相当简化，但是，这种机械的过滤无法应对变化万千的文字组合和那些文字之外的意涵，它不能有效地将“不良信息”滤出，也不能有效地将“非不良信息”尽数保留。2008年，我国工业和信息化部曾采购一款保护未成年人健康上网的计算机终端过滤软件（“绿坝—花季护航”）供国内用户免费使用，最终却没能如预期在国内推广，很大程度上是由于这个原因。

行业自律和社会监督能够在法律规定的框架下，一定程度上起到弥补缝隙的作用。对于消除“不良信息”，政府干预能够快速执行并见效，除此之外的其他互联网信息的理顺恐怕要交由行业自律来处理了。美国的非官方组织互联网内容评估协会（ICRA）开发的类似电影分级的自动网络内容评估系统在此方面卓有成效，它提供给用户免费下载安装，按照色情、暴力、赌博、烟酒等重要指标将网站的内容进行分类，帮助用户剔除不宜浏览的内容。中国互联网信息治理的行业自律始于2001年中国互联网协会召开常务理事会会议讨论并通过了《中国互联网行业公约》。此后，中国互联网协会发起组织了一系列的自律活动，提倡互联网业界应切实加强自律，杜绝虚假新闻、虚假广告，采取必要的管理措施和技术措施，防范淫秽色情等有害信息传播。然而，在政府主导模式下，中国互联网媒体行业还缺乏进行信息治理的责任担当和主体意识，虚假新闻仍然屡禁不绝。行业自律作为一种必不可少的治理方式，特别是“事前”的过滤性措施，还有待实质性的推进。

有效的行业自律常常也提供了社会监督的渠道。早在1996年，英国政府鼓励英国网络服务商成立“互联网监督基金会”，主要负责搜寻网络非法信息内容并查禁相关网站，同时还提供电子邮件、电话和传真等多种社会监督平台。2011年，北京网络媒体协会和北京市互联网违法和不良信息举报中心联合举办“2010北京互联网行业自律大会”，发布了2010年度北京互联网行业自律十大事件，其中“万人网络监督志愿者”招募启动正是社会监督的有力实践。微博、微信等社交媒体通过开设辟谣账号，一定程度上实现了信息的自我净化，有条件发展成一种有效的社会监督方式。此外，近些年关于网络问政、网络揭黑、网络反腐、公民新闻等热门议题的讨论声浪渐高，它显示着公众主体意识的觉醒。积极引导公众自觉参与互联网信息治理，提高公众的媒介素养和社会监督意识，将形成最广泛、最全面且低消耗的互联网信息治理体系。

互联网信息治理的对象庞杂、主体多样，单纯一种方法都无法达到互联网信息治理的目标，惟有将几种手段综合起来，形成一个严密的互联网信息治理系统，才有可能实现。我国的互联网信息治理，目前还是以政府干预为主，现有的行业自律、社会监督多是由政府推动实施的，行业自律组织也常常挂靠在相关政府管理机构下，存在“行政化”的倾向和官民不分的问题，实际上成为另一种形式的政府干预。在媒体、公众进行互联网信息治理的自主性、自发性不强的情境下，培育真正的行业自律和社会监督的土壤，还有很长的路要走。

四、治理行为的两个层面

我们已经看到了互联网信息治理实践的表层差异：治理对象，是“不良信息”还是全部互联网信息？责任主体，是一元主体还是多元主体？如果是多元主体，主体间的权利责任又如何划分？治理的方法手段，是政府干预、行业自律还是社会监督？几种方法如何配置？在更深的层面上，不同的互联网信息治理实践，实际上基于不同的治理目标，体现着不同的治理思路，也将产生不同的治理效果。当我们将视野越过互联网治理模式的国别差异，投向互联网信息治理行为，其中的共性就呈现出来了——互联网信息治理行为可归结为两个层面，我们将之命名为“治”和“理”。“治”，是以“不良信息”为对象、以法律法规为依据，运用网络过滤技术进行清除并依法惩处，它是以维护秩序和保障权益为目的的信息管制；“理”，则是以其他互联网信息作为对象，通过行业分类分级和自律进行互联网信息环境的肃清，它是以对互联网信息重新结构化为目的的理顺。

开放的互联网为使用者提供了绝对的信息发布自由，对网络色情、网络病毒、网络谣言、虚假广告以及危及社会安全和国家安全的不良信息，往往由于“处处是关”，难以进行有效的事前控制，需要依赖网络过滤技术进行事后清除。对不断生成的互联网信息进行实时监控，就成了维护社会治安的必要手段。“治”的层面，正是基于这种现实的、迫切的治理需要，针对已产生、正在发生或有可能发生的危害，由政府强制实施的一种硬性措施。在这一目标下，“治”与其说是着眼于长期效果，不如说是短期效果；与其说是一种正本清源的治理方式，倒不如说是头痛医头的治理方式。它以查禁、封堵为手段，对互联网信息进行矫治，是一种治标的方法，实质上体现着以防为主的治理思路，破而不立。它所产生的效果至多是维持，无法使互联网信息环境有本质上的提升。另外，互联网信息的“治”需要谋求与公众信息自由、知情权、传播权的平衡，而实践中几乎不可能做到对互联网“不良信息”的精准界定。如果牺牲公众权益对互联网信息进行“强制执行”，且不能够做到及时、真确的信息公开，当漏网的“不良信息”改头换面在互联网上以“网络政治暗语”等形式流传，并由文字创新引申出无限的意涵，有可能招致民意逆反和社会负面情绪积压的后果，最终损害政府的公信力，导致社会信任度降低，所产生的恶果或许并不低于那被过滤掉的“不良信息”产生的影响。我国互联网信息治理在“治”的层面，除多头指挥、事后监管、法律补充和更新滞后外，还存在政府治理专业化水平不高，治理人员在信息传播、公共关系、危机管理方面素养不够，过分依赖网络信息过滤技术等问题。

相对于“不良信息”，互联网上许多其他信息存在着败坏社会风气、降低社会伦理道德底线的危险，甚至媒体议程设置的娱乐倾向、社会监督的导向偏差，都将导致社会信任度降低、政府形象滑坡、公信力降低，社会风气败坏和犯罪率提高。这些问题，在技术和法律手段所及的领域之外生发出来，需要一种柔性的措施，主要依靠调动媒体和公众的“主体意识”，积极参与互联网信息治理。我们所定义的“治”，实际上是指出了“不能怎样”、圈定了“禁区”、设定了“底线”；与之相反，“理”则对于“应该怎样”提出了要求，指向更高层次的目标和愿景，它的治理目标是更加和谐有序的网络信息环境、积极健康的网络风尚，是更进一步的要求。“理”的层面，针对的是千变万化、繁复庞杂的其他互联网信息，它以分级分类、举报核查等为手段，通过培养媒体行业的职业道德和自律精神、公众的网络媒介素养和参与意识，应付网络舆论、网络暴力、网络文化建设等问题，改善网络信息环境，建设网络文化。然而，更高的目标和愿景的实现，不是朝夕之功。它着眼于长期效果，重点在于建设和提升，在于立而不仅仅是破。不仅如此，它还体现着一种正本清源的治理思路，以互联网信息的生产者为治理对象，着力于满足信息需求、疏导社会情绪、帮助社会治理、提高政府传播效率、提升政府公信力和社会信任度，是一种治本的方法。目前，我国还未对互联网信息进行分类分级，对未成年人和个人隐私的保护还未涉及“理”的层面。近几年，政府十分重视网络舆论引导和政府形象塑造，尊重民意、注重倾听民意，开辟了许多官民对话的渠道，还运用了隐性的引导方式，取得了一些效果，但也有些负面评价。

五、结语：我国互联网信息治理亟须转换视野

不难看出，我国的互联网信息治理总体上具有“治”的特征，治理方式较为单一。然而，政府治理焦点从早期的“维护互联网安全”到现在的“网络文化建设”的转移，已经显示出治理思路的进化——不再只疲于“防守”而开始积极“进攻”。一些学者对现行的治理方式进行反思、提出问题并思考解决的途径，这也使我们感受到互联网信息治理正面临某种转换。那么，这究竟是一种怎样的转换？将中国互联网信息治理放在当下的具体实践情境中，从基本问题入手来进行检视，有利于我们认清这种转向——由“治”转向“治”“理”结合。就治理的目标与效果来看，它由维护社会治安转向提升、改善整体互联网信息环境；就治理方式来看，由单一的治理方式转向复合、多元的治理方式。

社交媒体等新媒体形态正塑造着一种全新的社会生活。在这社会和媒介双转型的时刻，我国互联网信息治理必须打开视野，兼顾“治”和“理”两个层面。正如罗伯特·W·麦克切斯尼所指出的，我们正目睹一场传播革命和社会危机，在这紧要关头，方向比速度更重要。

注释

①这种观点在互联网信息治理的初期非常典型，早在2004年网络技术研究者开始关注互联网信息安全与内容监管问题，先后有胡春玲、代六玲等人提出技术方案，继而传播学、管理学研究者跟进，认为应当对互联网信息进行审查和过滤，以消除不法信息、维护国家社会安全。②李彪：《谁在网络中呼风唤雨》，人民日报出版社，2011年，第40—48页。③2006年的“铜须事件”、2007年的“姜岩死亡博客”、2008年的“辽宁骂人女”等事件中，网络言论指向事件当事人，网络暴力演变为现实暴力，对当事人造成伤害。④如淘宝买家信息泄露，如家、汉庭等酒店开房记录泄露，还有网民在社交媒体上主动发布的个人信息。⑤⑨钟瑛：《互联网管理模式、原则及方法探析》，《三峡大学学报》（人文社会科学版）2010年第1期。⑥韦尔伯·施拉姆：《大众传播的责任》，程之行译，台湾远流出版社，1992年，第33—34页。⑦谢庆奎：《政府学概论》，中国社会科学出版社，2005年，第5—7页。⑧R. Collins. Internet Governance in the UK. Media， Culture & Society， 2006：28（3），pp.337—358.⑩阚道远：《互联网管理的“中国模式”及世界影响》，《学术探索》2012年第9期。L. C. Joseph. Keeping Safe in Cyberspace. Multimedia & Internet@Schools， 2007：14（1），pp.17—20.《中国互联网自律订公约》，《新闻实践》2002年第2期。虚假新闻的事不胜枚举，例如，2004年，新浪网在第28届奥运会女排决赛还未结束时主观臆测中国队会失利，提前发布“女排不敌俄罗斯”的假消息；2010年，央视在玉树地震的报道中播出了由网络媒体率先发布的虚假新闻“一只救了32条人命的搜救犬牺牲了”。陈华：《WEB3.0元年和互联网的行业自律》，《新闻战线》2011年第4期。新浪微博的“微博辟谣”和“辟谣联盟”、腾讯微信的“谣言终结者”、果壳网的“谣言粉碎机”等，它们的关注度大都高至数十万，但因删除、封号这些惩罚性措施的随意使用和传统的干预方式受到争议。例如，2012年3月19日“军车进京、北京出事”的网络谣言开始疯传，职能部门快速反应、拘留造谣者和关停相关网站后，网络谣言依然通过将领导人姓名拆解、转化等方式回避关键词屏蔽技术进行传播。党生翠：《当前网络舆情管理中的技术主义倾向：反思与超越》，《现代传播》2012年第12期。A. Schulz，P. Roessler. The Spiral of Silence and the Internet： Selection of Online Content and the Perception of the Public Opinion Climate in Computer-Mediated Communication Environments. International Journal of Public Opinion Research， 2012：24（3）， pp.346—367.在倾听民意方面，中宣部等五部门开展了“走基层、转作风、改文风”活动，人民网开通了“舆情频道”“强国论坛”“强国博客”“人民微博”、全国领导干部网络留言系统等平台。另一方面，隐形的引导方式，如官方网络评论员，因能够被网友辨识出而被戏谑为“五毛”，即发表一条评论获得五毛钱报酬，引起部分网民逆向解读。罗伯特·W·麦克切斯尼：《传播革命》，高金萍译，上海译文出版社，2009年，第1—6页。